ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ.

 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ.

Правовая система.

    Вплоть до начала 1917 г. Россия считалась самодержавной монархией (хотя с 1905 г. власть монарха была в той или иной степени ограничена косвенно избираемой населением Государственной Думой).

    Источниками права Российской Империи были:

 * Указы и манифесты Императора и утвержденные ими документы (уложения, положения, уставы и т. п.),

 * Утвержденные Императором мнения Государственного Совета и журналы Комитета министров,

 * С 1906 г. — законы, одобренные Государственной Думой и Государственным Советом.

    С 1832 г. все вышеуказанные законодательные акты включались в Свод законов Российской Империи. Его первым разделом были Основные государственные законы Российской Империи. Основные государственные законы (Основные законы) - законодательный акт, который фиксировал важнейшие принципы общественного и государственного устройства Российской Империи, права и обязанности граждан и т.п. Являлся юридической базой для текущего законодательства. Основные законы были утверждены Императором Николаем II 23 апреля 1906 г.

    Также источником права были правовые обычаи (преимущественно в сфере крестьянского хозяйства).

    Помимо этого на национальных окраинах империи действовал ряд местных законов.      

                                            

Император Всероссийский.

     О существе Верховной Самодержавной Власти (т. I, ч.1 Свода законов Российской Империи):

     «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает» (ст.4).

     «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой» (ст.7).

     «Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единственно по Его почину Основные Государственные Законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе» (ст.8).

    «Государь Император утверждает законы и без Его утверждения никакой закон не может иметь своего свершения» (ст.9).

    «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям» (ст.10).

    «Государь Император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов» (ст.11). Ст. 11 во многих случаях фактически позволяла Императору законодательствовать в обход Государственного Совета и Государственной Думы, поскольку указы, издававшиеся Царем "для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления", зачастую по своей значимости ничем не отличались от законов.

    «Государь Император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского Государства с иностранными державами. Им же определяется направление международной политики Российского Государства» (ст.12).

    «Государь Император объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами» (ст.13).

    «Государь Император есть Державный Вождь российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства. Он определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще, относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского Государства» (ст.14).

     «Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении» (ст.15).

     «Государю Императору принадлежит право чеканки монеты и определение внешнего ее вида» (ст.16).

     «Государь Император назначает и увольняет Председателя Совета министров, Министров и Главноуправляющих отдельным и частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения» (ст.17).

    «Государю Императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния и прекращение судебного против них преследования и освобождение их от суда и наказания, а также сложение, в путях Монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права» (ст.23).

 

Правительствующий Сенат.

    Правительствующий Сенат в Российской Империи был учрежден Императором Петром I 22 февраля 1711 г. как высший совещательный орган при нем.

    С начала 1722 г. Сенат осуществлял надзорные функции за деятельностью государственных учреждений. Для контроля чиновников при Сенате учреждается должность обер-фискала, которому подчинялись фискалы на местах. При Сенате учреждается Расправная палата для рассмотрения донесений фискалов, для ведения делопроизводства учреждается Сенатская канцелярия. Возглавляет Сенат генерал-прокурор. С 1864 г. — являлся высшей кассационной инстанцией.

    Сенат составляется из особ первых трех классов; определяются сенаторы по непосредственному избранию Императорского Величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могут занимать и иные должности. Исключение составляют сенаторы кассационных департаментов, которые могут быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты, причем назначение на эти последние должности также обусловлено известным служебным и образовательным цензом. Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены Государственного Совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих сенаторов, присутствующих в департаментах. Это — почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

    Сенат действует в виде департаментов, общих собраний и соединённых присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило (по Своду Законов, изданному в 1857 г.) до 12.

 

Комитет министров и Совет министров.

     Комитет министров был создан Императором Александром I манифестом от 8 сентября 1802 г. и вскоре сделался «верховным местом Империи». Как правило, Комитет министров занимался лишь предварительным обсуждением вопросов. Его заключение, принятое единогласно или большинством голосов, вносилось в журнал, который представлялся на утверждение императору. Только немногие дела решались собственною властью Комитета министров.

     8 сентября 1802 г. манифестом Императора Александра I было учреждено 8 министерств - Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения и Юстиции. Создание министерств и объединяющего их высшего административного органа - Комитета министров, формирование системы ведомств означало решительный шаг по пути модернизации государственной машины Российской империи и выстраивания достаточно эффективной вертикали исполнительной власти.

      Предшествующая министерствам система созданных Императором Петром I коллегий, сменивших, в свою очередь, приказы Московской Руси, ознаменовала отказ от феодального принципа управления на основе личного поручения и смешения отраслевого управления с территориальным, устранение параллелизма в деятельности, нечеткости функций, уменьшение волокиты и злоупотреблений. Но отсутствие системы отраслевых местных органов управления (ведомств), громоздкость коллегиального принципа принятия решений и общее несовершенство разделения функций управления привели к кризису коллежской системы. А в результате губернской реформы Императрицы Екатерины II (1775 г.) большинство коллегий было упразднено. Основные функции отраслевого управления (кроме заведования иностранными делами, армией и флотом) перешли к наместникам (генерал-губернаторам) и гражданским губернаторам. Центральным объединяющим началом в управлении оставался лишь генерал-прокурор Сената, ежедневно докладывавший Императрице по всем делам внутреннего управления, финансов и юстиции. Восстановление коллегий при Императоре Павле I и попытки преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия (в 1797 г. была введена должность министра уделов, в 1800 г. - министра коммерции, но соответствующие министерства не были созданы) были непоследовательны и в целом малоуспешны. Все это сделало преобразование системы центральных государственных учреждений насущным и необходимым. Сыграл свою роль и пример создания эффективной системы центрального управления, установленной во Франции в годы консульства, а затем империи Наполеона.

     Но в 1802 г. было лишь провозглашено создание министерств и назначены первые министры. Аппарат новых центральных учреждений и систему их взаимодействия с местными учреждениями еще предстояло создать. Решающую роль в формировании министерской системы сыграл М.М. Сперанский, по плану которого 17 августа 1810 г. был принят закон "О разделении государственных дел по министерствам", а 25 июня 1811 г. утверждено "Общее учреждение министерств", ставшее законодательной основой для регламентации внутреннего устройства и порядка деятельности министерств на многие десятилетия вперед.

     Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (т.е. заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Одновременно были провозглашены подчинение министров действующим законам и их ответственность за успешность деятельность вверенного им ведомства.

     Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству (или главному управлению на правах министерства) в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью. Все "места и лица", подчиненные министру, должны были исполнять его предписания "с точностью и беспрекословно". Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех должностных лиц данного ведомства зависели от министра. Служащие каждого ведомства отличалось особой формой мундира, а также некоторыми особенностями порядка чинопроизводства и пенсионного обеспечения. Все должности образующих данное ведомство учреждений были расписаны по классам.

     Наряду с первыми восемью министерствами в 1809 г. было учреждено Главное управление водяных и сухопутных сообщений (с 1810 г. - Главное управление путей сообщения, с 1832 г. - Главное управление путей сообщения и публичных зданий). Законами 25 июля и 17 августа 1810 г. были более четко определены функции министерств Финансов и Внутренних дел. Из МВД были выделены Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (в 1819 г. и, соответственно, в 1832 г. они вновь вошли в Министерство внутренних дел). Тогда же было ликвидировано Министерство коммерции, его функции были переданы в Министерство финансов. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, в 1836 г. реорганизованное в Государственный контроль.

     В дальнейшем были образованы: Министерство императорского двора и уделов (1826 г.), и Министерство государственных имуществ (1837 г., в 1894-1905 гг. - Министерство земледелия и государственных имуществ). С 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Министерство путей сообщения.

    В 1865-1868 гг. и 1880-1881 гг. существовало самостоятельное Министерство почт и телеграфов, но затем оно окончательно вошло в состав МВД. С 1902 г. по 1905 г. существовало также самостоятельное Главное управление торгового мореплавания и портов, вошедшее впоследствии в состав новообразованного Министерства торговли и промышленности.

    В ведении МВД сосредоточилось заведование полицией (первоначально за исключением тайной, занимавшейся политическим сыском и контрразведкой, вошедшей в состав министерства лишь с 1880 г.), охраной общественного порядка в городах и сельской местности, пожарным делом, всеми административно-полицейскими учреждениями, городским и земским хозяйством, местными государственными и общественными благотворительными заведениями, медицинской и ветеринарной частью, государственной статистикой. До 1833 г. и с 1865 г. МВД ведало также гражданским строительством (с 1833 по 1865 г. строительная часть находилась в ведении Главного управления путей сообщения и публичных зданий). С 1806 г. по 1819 г., в 1868 -1880 гг. и, наконец с 1881 г. по 1917 г. в состав МВД входило также почтовое ведомство (с 1819 г. по 1824 г. оно было включено в состав Министерства духовных дел и народного просвещения, затем - в качестве отдельного ведомства управлялось по совместительству министром народного просвещения, в 1865-1868 гг. и в 1880-1881 гг. - действовало в качестве самостоятельного министерства). С 1832 г. МВД заведовало духовными делами "иностранных" (т.е. всех неправославных) исповеданий. С 1863 г. в ведение МВД перешла также цензура, до того находившаяся в заведовании Министерства народного просвещения. Министерство финансов управляло всеми источниками государственных доходов (с 1873 г. заведование горной промышленностью и недрами перешло в Министерство государственных имуществ, а с 1905 г. - в Министерство торговли и промышленности), промышленностью и внутренней торговлей (до 1905 г.), внешней торговлей и таможенным делом (также до 1905 г.), всеми налогами, повинностями и сборами, заведовало бюджетной частью, приходом, расходом и хранением всех государственных средств, государственными кредитными операциями и, соответственно, кредитными учреждениями (а с 1872 г. осуществляло надзор за всеми общественными и частными кредитными и страховыми учреждениями), внешними и внутренними займами, изготовлением бумажных и металлических денежных знаков и общими вопросами денежного обращения. 15 октября 1893 г. министру финансов был подчинен созданный тогда же Отдельный корпус пограничной стражи.

    Министерство государственных имуществ было создано, прежде всего, с целью упорядочения управления государственными крестьянами, но затем постепенно стало центральным органом управления сельским хозяйством, а с 1905 г. - инструментом проведения столыпинской реформы.

     Повышение в 1865 г. до уровня министерства Управления путями сообщения и освобождение его от заведования вопросами гражданского строительства было связано с развитием железнодорожного строительства.

     Выделение из Министерства финансов самостоятельного министерства, ведавшего торговлей и промышленностью, было обусловлено экономическим развитием страны политикой государственного регулирования этими процессами.

     Министерство юстиции было центральными органом управления всеми судебными учреждениями Империи. Министр юстиции был одновременно генерал-прокурором Сената. В его подчинении находились все органы прокуратуры. На министерство было возложено также рассмотрение всех предложений по вопросам государственного управления и законодательства, разработанных другими ведомствами (с 1882 г.), а с 1895 г. - управление местами заключения.

    Министерство народного просвещения управляло не только государственными учебными заведениями, но и Академией наук и государственными научными учреждениями и музеями, а до 1863 г. также цензурой.

    Министерство императорского двора включило в систему министерского управления такие традиционно связанные с личностью монарха и императорской фамилией функции, как заведование дворцами и имениями членов царского семейства, российскими орденами, придворными церемониями, императорскими театрами и т.д.

    Компетенция Военного и Морского министерств, а также Министерства иностранных дел в основном соответствовала современному пониманию. Но в ведении Военного министерства находилось также управление казачьими войсками и их территориями, а также некоторыми окраинами, управлявшимися военными губернаторами.

    Влияние министра внутренних дел вытекало из подчинения ему гражданских губернаторов, а значение министра финансов определялось тем обстоятельством, что от него зависело бюджетное финансирование всех ведомств. Особое (и независимое от коллег) положение занимали министры иностранных дел, военный и морской, теснее других связанные непосредственно с Императором. В наибольшей личной близости к Императору (и в наибольшем удалении от прочих ведомств) находился, как правило, министр императорского двора.

    Стройность системы высших, центральных и местных государственных учреждений Российской Империи нарушало наличие Собственной Его Императорского Величества канцелярии, разделенной в 1826 г. на отделения, причем I отделение осуществляло общий контроль за деятельностью учреждений и прохождением службы чиновниками гражданского ведомства, II отделение являлось высшим кодификационным учреждением Империи, а III отделение сосредоточило управление политическим сыском, охраной государственного строя, а также контролем за деятельностью государственного аппарата управления и выборных учреждений. Упразднение в 1880 г. III отделения Собственной Е.И.В. канцелярии (а затем и II отделения) означало повышение степени унификации системы министерского управления. Фигура министра внутренних дел приобрела в результате подчинения ему политического сыска (Департамент полиции) особый политический вес.

    Главы министерств входили в Комитет министров. Но этот комитет, обсуждавший главным образом вопросы, превышавшие компетенцию отдельного министра или требовавшие взаимодействия нескольких министерств, не был наделен самостоятельными полномочиями. Существенным недостатком сложившейся системы было отсутствие солидарного "кабинета" министров, ведомственная разобщенность, обусловленная правом каждого министра на самостоятельный всеподданнейший доклад и представление на подпись Императору проектов указов, нередко не согласованных с другими министрами и даже противоречащих политике других ведомств. Нежелание российских Императоров создать объединенное правительство, во главе с премьер-министром, было обусловлено опасением умаления самодержавной власти монарха. От этого принципа пришлось отойти в связи с революционными потрясениями и учреждением первого российского парламента - Государственной Думы.

     Указом 19 октября 1905 г. "О мерах к укреплению единства в деятельности министерств" была декларирована ответственность министров перед Государственной Думой (фактически министры оставались в подчинении Императора) и был создан принципиально новый орган исполнительной власти - Совет министров, воспринявший также и функции упраздненного 23 апреля 1906 г. Комитета министров. Но из ведения председателя Совета министров были выведены главы Военного и Морского министерств и МИД, а также Министерства императорского двора, подчиненные непосредственно Императору.

     Произошли и некоторые изменения в составе министерств: управление торговлей и промышленностью в 1905 г. перешло из Министерства финансов во вновь образованное Министерство торговли и промышленности, Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия (в 1915 г. переименовано в Министерство земледелия). В 1905 г. начальник Генерального штаба был выведен из подчинения военному министру, а Главное управление Генерального штаба выделено в самостоятельное ведомство. Координация деятельности этих ведомств и Морского министерства была возложена на Совет государственной обороны. Но уже в 1909 г. этот совет был упразднен, а Главное управление Генерального штаба вошло в состав Военного министерства. Была предпринята также попытка создать новое ведомство - Главное управление государственного здравоохранения, но поскольку Государственная Дума так и не приняла соответствующего закона, вплоть до 1917 г. новое ведомство находилось в стадии формирования.

    Если в 1802 г. было создано 8 министерств, то к 1917 г. в Российской Империи министерств и главных управлений на правах министерств было 13 (включая Государственный контроль и Главное управление государственного коннозаводства). Рост числа министерств и их структурных частей был связан, прежде всего, с усложнением функций государственного организма и экономическим ростом, протекавшим в специфических российских условиях, т.е. при сохранении значительного влияния государства на экономику.

   С 1861 г. существовал Совет министров под председательством Императора — наряду с Комитетом министров. Он рассматривал дела, которые требовали не только утверждения императора, но и личного его присутствия при их обсуждении. Заседания не были регулярными и назначались каждый раз императором.

   Указом Императора Николая II от 19 октября 1905 г. для общего «управления и объединения действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления» был создан новый Совет министров. Совет министров, кроме того, рассматривал предварительные предложения начальников ведомств, совещаний и комиссий по вопросам законодательства перед внесением их в Государственную Думу и Государственный Совет; «всеподданнейшие» доклады министров; обсуждал распоряжения начальников ведомств, имевшие общегосударственное значение, предложения начальников ведомств по общему устройству министерств и замене главных должностных лиц; утверждал уставы акционерных обществ. Министры перестали быть отдельными чиновниками, ответственными перед Императором каждый лишь за свои действия и распоряжения. Комитет министров в 1906 г. был упразднен.

    В состав Совета министров входили министры (внутренних дел, финансов, путей сообщения, иностранных дел, юстиции, военный, морской, народного просвещения, императорского двора), главноуправляющие, государственный контролер, обер-прокурор Синода, а также председатель Государственного Совета и наместник Кавказа. Председатель Совета министров назначался Императором из высших чиновников, пользующихся особым его доверием. Делопроизводство Совета министров велось постоянной канцелярией Совета министров (в XIX в. делопроизводство Совета министров вела канцелярия Комитета министров) во главе с управляющим делами Совета министров. Председатель Совета министров получил огромные права первого чиновника в государстве, ближайшего сотрудника Государя. Относительно самостоятельными были в Совете министров министры: военный, морской, двора и государственный контролер, имевшие право выносить на рассмотрение Совета министров лишь те меры, которые находили нужными обсудить совместно. Заседания Совета министров проводились регулярно 2—3 раза в неделю и фиксировались в специальных журналах. С 1906 г. компетенция Совета министров расширилась. По ст. 87 Основных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 г. в случае прекращения заседаний Государственного Совета и Государственной Думы Совет министров обсуждал законопроекты и через председателя передавал их на утверждение Царя как «высочайшие указы», которые вступали в действие без рассмотрения их в законодательном порядке. Это обеспечивало принятие любого закона без обсуждения в Государственной Думе и Государственном Совете. Только между 1-й и 2-й Государственными Думами (июль 1906 г. — февраль 1907 г.) через Совет министров было проведено 59 чрезвычайных «указов» по ст. 87. После упразднения Комитета министров 24 апреля 1906 г. большая часть его административных функций (введение, продление и прекращение положений об усиленной и чрезвычайной охране, назначение местностей для водворения ссыльных, усиление личного состава жандармерии, полиции, надзор за городским и земским самоуправлением, учреждение компаний и др. — всего 42 категории дел в 1909 г.) была передана в Совет министров.

     Для рассмотрения этих унаследованных от Комитета министров дел, перегружавших заседания Совета министров, 22 сентября 1909 г. был создан т. н. Малый совет министров, состоявший из товарищей министров.

      Председатели Совета министров Российской Империи:

      Сергей Юльевич Витте                   (24 октября 1905 г.- 22 апреля 1906 г.)          

      Иван Логгинович Горемыкин                  (22 апреля 1906 г.- 8 июля 1906 г.)      

      Петр Аркадьевич Столыпин         (8 июля 1906 г.- 5 сентября 1911 г.)    

      Владимир Николаевич Коковцов  (5 сентября 1911 г.- 31 января 1914 г.)          

      Иван Логгинович Горемыкин                   (31 января 1914 г.- 20 января 1916 г.)            

      Борис Владимирович Штюрмер    (20 января 1916 г.- 10 ноября 1916 г.)            

      Александр Федорович Трепов                   (10 ноября 1916 г.- 27 декабря 1916 г.)          

      Николай Дмитриевич Голицын     (27 декабря 1916 г.- 28 февраля 1917 г.)

    

Государственный Совет.

    О создании Государственного Совета было объявлено манифестом «Образование Государственного Совета» Императора Александра I, изданным 1 января 1810 г. Предшественником Государственного Совета был Непременный Совет, учрежденный 30 марта 1801 г., который неофициально также именовался Государственным Советом, поэтому дату основания последнего иногда относят к 1801 г.

    Членов Государственного Совета назначал и увольнял Император, ими могли стать любые лица, вне зависимости от сословной принадлежности, чина, возраста и образования. Абсолютное большинство в Государственном Совете составляли дворяне, назначение в Государственный Совет в большинстве случаев было фактически пожизненным. По должности в число членов входили министры. Председатель и вице-председатель Государственного Совета ежегодно назначались Императором.

     Полномочия Государственного Совета предусматривали рассмотрение:

  * новых законов или законодательных предположений;

  * вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или

     разъяснения прежних законов;

  * вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах;

  * ежегодной сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 г. —

     государственной росписи доходов и расходов);

  * отчетов Государственного контроля по исполнению росписи доходов и расходов (с

     1836 г.);

  * чрезвычайных финансовых мер и пр.

     Манифестом от 20 февраля 1906 г. и новой редакцией Основных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 г. Государственный Совет был преобразован из законосовещательного в законодательное учреждение (вторым законодательным учреждением была Государственная Дума). Половина членов Государственного Совета назначалась Императором, другая половина — стала избираться.

     Согласно закону о Государственном Совете ("Учреждение Государственного Совета "):  «Государственный Совет составляет государственное установление, в коем обсуждаются законодательные предположения, восходящие к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственной Думы. В Государственном Совете образуются также Департаменты и Особые Присутствия для рассмотрения дел, к ведению оных отнесенных» (ст.1).

    «Государственный Совет образуется из Членов по Высочайшему назначению и Членов по выборам» (ст.2).

    «В Государственный Совет воспрещается являться депутациям, а также представлять словесные или письменные заявления и просьбы» (ст.6).

    «Общее число Членов Государственного Совета, призываемых Высочайшей Властью к присутствованию в Совете из среды его Членов по Высочайшему назначению, не должно превышать общего числа Членов Совета по выборам. Состав присутствующих в Совете Членов по Высочайшему назначению может быть пополняем из числа сих Членов, как не присутствующих в Совете, так и вновь назначаемых. Члены по Высочайшему назначению увольняются только по их о том просьбам» (ст.9).

    «Состав Членов Совета по выборам может быть заменен новым составом до истечения срока полномочий сих Членов по указу Императорского Величества, коим назначаются и новые выборы Членов Совета» (ст.10).

    «Члены Государственного Совета по выборам избираются: 1) от духовенства Православной Российской Церкви; 2) от Губернских Земских Собраний; 3) от Дворянских обществ; 4) от Императорской Академии Наук и Императорских Российских Университетов; 5) от Совета Торговли и Мануфактур, Московского его Отделения, местных Комитетов Торговли и Мануфактур, Биржевых Комитетов и Купеческих Управ и 6) от населения Великого Княжества Финляндского» (ст.12).

      «Члены Государственного Совета по выборам избираются сроком на девять лет, с тем, чтобы каждые три года одна треть каждого разряда сих Членов выбывала в очередном порядке» (ст.18).

     «Члены Государственного Совета по выборам не обязаны отчетом перед своими избирателями и, в отношении свободы суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Совета, подчиняются соответствующим правилам, постановленным для Членов Государственной Думы» (ст.26).

    «Законопроекты поступают в Государственный Совет из Государственной Думы. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета, вносятся в Совет либо Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из Членов Государственного Совета» (ст.29).

   

Государственная Дума.

     Государственная Дума — законодательное учреждение Российской Империи, нижняя палата парламента. Государственная Дума в России была учреждена манифестом от 6 августа 1905 г., выпущенным Императором Николаем II.

    Хотя в манифесте 6 августа Дума была представлена как совещательный орган, к весне 1906 г. она стала полноценным законодательным органом. Основой законодательной компетенции Государственной Думы стал п. 3 Манифеста 17 октября 1905 г., установивший «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы», а также Манифест 20 февраля 1906 г., превративший Государственный Совет в верхнюю палату парламента. Эти нормы были закреплены в ст. 86 Основных законов Российской Империи в редакции 23 апреля 1906 г.: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора».

     Первое заседание Государственной Думы состоялось 27 апреля 1906 г. в Таврическом дворце Санкт-Петербурга. Всего было 4 созыва Государственной Думы.

 

Партия                                             I Дума             II Дума              III Дума            IV Дума

РСДРП                                                          (10)                    65                        19                       14

Эсеры                                                   -                       37                         -                          -

Народные социалисты                       -                      16                         -                          -

Трудовики                                       107 (97)             104                       13                       10

Прогрессисты                                    60                      -                         28                       48

Кадеты                                              161                     98                        54                       59

Автономисты                                   70                      76                        26                       21

Октябристы                                       13                      54                       154                      98

Националисты                                   -                         -                         97                      120

Крайне правые                                  -                         -                         50                       65

Беспартийные                                  100                     50                         -                          7

 

Управление на местах

     Император Петр I унаследовал от Московской Руси хаотичную систему управления на местах. Административного деления в современном понимании не было. Отдельные территории управлялись приказами — центральными ведомствами, которые могли выполнять функции и исполнительные, и судебные, и также функции управления какой-либо территорией. Так, Сибирь с 1637 г. ведалась особым Сибирским приказом, а Приказ Казанского Дворца управлял целым рядом восточных окраин. Смоленск управлялся отдельным Смоленским приказом (действовавшим во время, когда этот город был отвоеван у Речи Посполитой), а ведавший иностранными делами Посольский приказ также управлял некоторыми территориями.

    Представителями власти на местах являлись воеводы, традиционно имевшие репутацию мздоимцев и казнокрадов. Для борьбы с ними Москва контролировала каждый их шаг, создавая огромный документооборот, «воеводы докладывали буквально о каждом истраченном гвозде, дранке, бревне, финансовые ежегодные отчеты составлялись с точностью до одной шестнадцатой копейки. На деле же имело место колоссальное казнокрадство, утаивались подчас тысячи рублей и пудов хлеба». Другим способом борьбы с коррупцией были смены воевод раз в два-три года, но это только приводило к тому, что они пытались за это время выжать все, что можно.

    Параллельно с правительственной властью воевод на местах существовала земская власть местных общин («миров») во главе с земскими старостами, боровшихся за своё право составлять жалобы («челобитные») на действия начальства.    Ряд земских миров требовал вообще «воевод вывести», оставив лишь земскую власть, подчиненную непосредственно Царю.

    Император Петр I с одной стороны, начал решительно бороться с гигантской коррупцией. Однако, с другой стороны, земская анархия его совершенно не устраивала. Первым экспериментом в административном делении стало учреждение в 1708 г. восьми губерний. Однако такие крупные территории оказались слабо управляемы, и в 1719 г. разделены на 11 губерний, причём 9 из них делились на 42 провинции. В дальнейшем административное деление много раз менялось.

     К началу XX в. количество губерний и областей доходит до 97. Они, в свою очередь, разделяются на уезды (и иногда округа), а уезды на волости. «Империя в отношении к порядку местного ее гражданского управления разделяется на губернии, области и градоначальства (т. II, ст.1 Свода законов Российской Империи), «Каждая из сих частей Империи управляется или по Общему учреждению или же по Учреждению особенному» (ст.2), «Каждая губерния состоит из уездов и городов» (ст.7). В различных окраинах Империи названия этих административных единиц могли меняться: «отделы», «гмины» (Польша), «улусы», «станицы» и т. д. Ряд пригородов Санкт-Петербурга, в которых расположились царские резиденции, получили статус «дворцовых», и находились в подчинении придворного ведомства.

     Реформы Императора Петра I в местном самоуправлении характеризуются множеством экспериментов; в 1699 г. учреждается выборная «бурмистерская палата» в Москве, и также выборные «земские избы» в городах, в 1710 г. учреждаются должности губернаторов, в 1713 г. — коллегии «ландратов», в 1716 г. губернии разделяются на «доли» во главе с ландратами, в 1719 г. - на провинции во главе с воеводами. На уездном уровне учреждаются ряд должностей (земские комиссары и др.), выборные от дворянства.

     Эти эксперименты резко усиливают правительственную власть в ущерб власти земских миров, однако приводят лишь к хаосу. «Дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», в 1721 г. учреждаются выборные магистраты на местах во главе с Главным магистратом в Петербурге. Судебные функции при этом изымаются из ведения воевод и губернаторов, и передаются выборным «ландрихтерам». Все эти меры только сильнее обостряют конфликты между земской и бюрократической властями.

    Значительные изменения произошли при Императрице Екатерине II, предпринявшей Губернскую реформу 1775 г.; также была выпущена Жалованная грамота городам (1785 г.). На местах назначаются правительством «губернские правления» (исполнительная власть) и «казенные палаты» (финансы), часть административных функций передается выборным «приказам общественного призрения». Учреждаются различные губернские «присутствия» («по воинским делам», «о подъездных путях» и др.)

    Дворяне получают сословное самоуправление (губернские и уездные дворянские собрания), со временем дворяне начинают давать львиную долю служащих на местах. В городах учреждаются выборные «общие городские думы», «шестигласные думы» (исполнительная власть) и магистраты (судебная власть).

    С воцарением Императора Александра II предпринимаются реформы земская (1864 г.) и городская (1870 г.). На уровне губерний и уездов появляются выборные земские собрания и городские думы, причем выборы проводятся по сословному принципу, и с соблюдением имущественного ценза. Учреждается крестьянское самоуправление («мировые посредники» и др.).

    Эти реформы вновь усиливают конфликты между земской и бюрократическими властями, и в царствование Императора Александра III правительственная власть совершает решительное наступление; крестьяне лишаются права избирать «гласных» (депутатов), и ставятся под надзор начальства, имеющего право подвергать их взысканиям безо всякого суда.

    На уровне губернии власть всецело стала принадлежать губернатору, который опирается на казённую палату, ряд «присутствий», и разнообразные бюрократические комитеты. На уровне уезда сосуществует власть земская, власть полицейская во главе с исправником (до 1862 г. — выборной от дворян, затем — назначаемый правительством), власть судебная, и также власть разнообразных «присутствий», комиссий и комитетов, возглавляемых уездным предводителем дворянства.

     Основной единицей крестьянского самоуправления становится волость, включающая в себя лишь крестьянские земли. Основной властью здесь становятся сходы, выборные старшины, старосты и правления. Появляется волостной суд.

 

Чиновничество.

     Основы организации чиновничества Российской Империи закладываются Императором Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в Империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX в. число чинов государственной службы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.

 

                       Чины гражданской службы по Табели о рангах

Класс                 Чин                                                                      Титулование

I                      Канцлер                                                                   высокопревосходительство

II                     Действительный тайный советник                      высокопревосходительство

III                   Тайный советник                                                   превосходительство

IV                   Действительный статский советник                   превосходительство

V                     Статский советник                                                высокородие

VI                   Коллежский советник                                            высокоблагородие

VII                  Надворный советник                                             высокоблагородие

VIII                Коллежский асессор                                               высокоблагородие

IX                   Титулярный советник                                            благородие

X                     Коллежский секретарь                                           благородие

XI                   Корабельный секретарь                                         благородие

XII                  Губернский секретарь                                            благородие

XIII                Провинциальный секретарь                                 благородие

XIV                Коллежский регистратор                                       благородие

 

    Принцип старшинства распространяется также на жен и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).

    Кроме классных служащих, в империи также были и низшие государственные служащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.

    Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:

   1. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);

   2. Чины;

   3. Ордена;

   4. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 г. практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);

   5. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет Императора для ношения на груди);

   6. Единовременные денежные выдачи.

    Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии государственной службы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером». На начало XX в. должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) — III, директора департамента, губернатора и градоначальника — IV, вице-директора департамента и вице-губернатора — V, начальника отделения — VI, столоначальника — VII.

     Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856 г.: в XIV—IX классах — по 3 года в каждом, в VIII—VI классах — по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса — 2 266 чиновников. На 1874 г. 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.

    Другим способом было получение определенного ордена, между которыми устанавливалась определенная иерархия. Определенный орден мог жаловаться только лицу определенного чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1-й степени и Владимира 3-й степени — не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX в. при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.

     В большинстве случаев государственный служащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично Императором.

     При приеме в государственные служащие существовали определенные требования по образованию (за исключением детей дворян). Были установлены квоты для приёма в госслужащие католиков, а иудеи принимались только при наличии высшего образования. К государственной службе не допускались иностранцы (за исключением служащих «по учебной части», «по горному делу» и т. д.) и лица податных сословий, имеющие образование ниже среднего. Получение образование открывало для таких лиц поступление на государственную службу: среднее образование — сразу в XIV класс, университетский диплом первой степени — X класс, второй степени — XII класс, степень магистра — в IX класс, доктора наук — в VIII.

     На 1902 г. в России имелось 161 тыс. классных государственных служащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V—VIII классам, и 49,5 % к IX—XII. На 1903 г. чинов высших 4 классов насчитывалось 3 765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX вв. городовой получал от 150 до 200 руб. в месяц, в то же время министр внутренних дел — 24 000 руб. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет — в размере оклада.

    В целом, общее количество административных служащих в Российской Империи по отношению к численности населения составляло на начало XX в. лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 — Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.

     Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.

     Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почетный опекун», «член Государственного Совета» (II класс).

     Внешним выражением принадлежности к государственной службе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счет), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих — также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Государственного Совета также располагали своими мундирами.

     В 1782 г. Императрица Екатерина II в честь 20-летия своего царствования приказывает установить для губернских чиновников и помещиков мундиры, вид которых различался для разных губерний. Указом от 9 апреля 1784 г. было дополнительно указано пользоваться при пошиве мундиров сукном отечественного производства.

    Появление первых ведомственных мундиров относится к 1794 г., в дальнейшем они распространяются на массу учреждений. Помимо мундиров Коллегии иностранных дел, и других правительственных учреждений, устанавливаются мундиры Академии художеств, Московского университета и Горного училища. В XIX в. появляются мундиры отдельных министерств (государственных имуществ, внутренних дел, путей сообщения, юстиции, финансов и др.), ведомств в составе министерств (Корпус лесничих, межевое ведомство, горное ведомство, телеграфное ведомство и др.), и прочих учреждений (Комиссия составления законов, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, государственные банки).

     В 1824 г. право ношения губернских мундиров предоставлено купцам I гильдии, причём устанавливаются различия купеческих мундиров от обычных. В 1834 г. мундиры делятся на «разряды», право на ношение мундиров даётся служащим различных выборных органов самоуправления.

    Получение новой высокой должности было для чиновника важным событием, в честь которого традиционно заказывался, если позволяли средства, портрет в новом мундире, со всеми возможными наградами.

    Освобождение дворян от обязательной службы («Жалованная грамота дворянству») приводит к массовому уклонению их от государственной службы, и уменьшению количества дворян в чиновничестве. К началу XX в. доля дворян в чиновничестве составляет уже не более 20-40 %. Вплоть до 1906 г. дворяне имеют преимущества по государственной службе.

    Однако, дворяне сохраняют доминирование в среде высшего чиновничества. На вторую половину XIX в. дворянами являлись 100 % министров, 98,2 % членов Государственного Совета, 95,4 % сенаторов, 100 % губернаторов, 88,2 % вице-губернаторов, 66,6 % прокуроров. Кроме того, на середину XIX в. среди высшего чиновничества 4 или 5 первых классов преобладают наиболее богатые дворяне, имеющие более 1 тыс. крестьян. Такие помещики составляли лишь 1,4 % дворянства, однако при этом занимали 94,4 % мест в Комитете министров, 92,7 % мест в Государственном Совете и 72,7 % в Сенате. На 1901—1903 гг. состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Государственного Совета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землей: 70 % чинов первых IV классов на 1901 г. либо не имели земли совсем, либо владели землей менее 100 десятин.

     Общая численность российской бюрократии на начало XX в. оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.

 

Губернские учреждения.

      Губернские учреждения — совокупность административных органов, посредством которых осуществлялось государственное управление Российской Империи на губернском уровне. Учреждения могли быть имеющими постоянный штат организациями (правления, платы) и периодически собираемыми собраниями (присутствия, съезды, комитеты, комиссии). Губернские учреждения, в целом возглавляемые чиновником министерства внутренних дел — губернатором, находились под началом различных министерств и ведомств. Основным законом, регулирующим их деятельность, был «Свод учреждений губернских». По «Общему учреждению губернскому» управлялось 49 губерний Европейской России, окраинные губернии управлялись по особенным учреждениям. В состав губернских учреждений не входили судебные и военные учреждения.

      По «Общему учреждению губернскому» управлялись на 1913 г. 49 губерний, то есть все регионы Европейской России, кроме Области Войска Донского.

      Губернские учреждения других регионов отличались и были определены особенными законоположениями.

      По «Учреждению об управлении губерний Царства Польского» управлялись 9 губерний: Варшавская, Калишская, Келецкая, Ломжинская, Люблинская, Петроковская, Плоцкая, Радомская, Сувалкская. До 1913 г. существовала Седлецкая губерния, упраздненная при образовании Холмской губернии. Все эти регионы составляли Варшавское генерал-губернаторство. Холмская губерния управлялась по тому же уложению, но с некоторыми модификациями, так как не подчинялась Варшавскому генерал-губернатору.

      По «Учреждению управления Кавказского края» управлялись 13 регионов: губернии Бакинская, Елизаветпольская (Елисаветпольская), Кутаисская, Тифлисская, Черноморская, Эриванская, области Батумская, Дагестанская, Карсская, Кубанская, Терская и округи Сухумский и Закатальский. Все эти регионы составляли Кавказское наместничество. Управление Черноморской губернией имело особенности.

     Ставропольская губерния управлялась по тому же Учреждению, но с изъятием ее из власти кавказского наместника (с 1899 г.).

     Закаспийская область управлялась по особенному «Временному положению по управлению Закаспийской областью».

     Сыр-Дарьинская, Ферганская и Самаркандская области управлялись по «Положению об управлении Туркестанского края».

     «Положение об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской» устанавливало особые правила управления этими пятью регионами.

     «Учреждение сибирское» устанавливало порядок управления 10 регионами Сибири. Внутри этого документа для различных частей Сибири устанавливались различные порядки управления. По организации государственного управления Сибирь разделялась на следующие зоны:

    * Иркутское генерал-губернаторство (Иркутская и Енисейская губернии, Забайкальская и Якутская области), причем для Забайкальской области, Енисейской и Иркутской губернии, Якутской области действовал ряд дополнительных, особых для каждой, правил;

    *Приамурское генерал-губернаторство (Амурская, Камчатская, Приморская, Сахалинская области), причем для Амурской, Приморской и Сахалинской областей действовали дополнительные, особые для каждой правила;

    * Тобольская и Томская губернии.

      Управление Финляндией, имевшей собственную конституцию и сейм, было полностью обособлено от всей остальной империи.

      Власть всех губернских учреждений была существенно ограничена в тех городах, в которых были учреждены градоначальства (на 1914 г.: Баку, Керчь-Еникале, Москва, Николаев, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург, Севастополь, Ялта). По правам внутри города градоначальники приравнивались к губернаторам, подчинялись же они генерал-губернатору, а где его не было – министру внутренних дел. Кронштадт находился под управлением особого военного губернатора, на 1914 г. единственного в стране.

 

Губернские органы государственной власти.

     «Губернские места и власти суть: главный начальник губернии; губернатор; губернское правление; статистический комитет; губернское по земским и городским делам присутствие или губернское по городским делам присутствие; губернское присутствие или губернское по крестьянским делам присутствие; губернское по воинской повинности присутствие; губернское по промысловому налогу присутствие; губернское по квартирному налогу присутствие; губернское присутствие по налогу с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках; губернское по делам об обществах присутствие; казенная палата; губернский распорядительный комитет; управление земледелия и государственных имуществ; губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие и присутствие по делам страхования рабочих. В некоторых губерниях состоят губернские по опекунским делам присутствия, лесоохранительные комитеты, приказы общественного призрения, губернские земские собрания, губернские земские управы и губернские комитеты и управы по делам земского хозяйства» (т II., ст.14 Свода законов Российской Империи).

 

Главный начальник губернии (генерал-губернатор).

       Генерал-губернаторы являлись начальниками нескольких губерний (по состоянию на 1914 г. только 36 губерний и областей из 101 объединялись в 8 генерал-губернаторств). Наместник на Кавказе в правовом отношении также являлся генерал-губернатором.

      Генерал-губернатор был прямым начальником всех подчиненных ему губернаторов и градоначальников, но не имел отдельных от них зон ответственности. По кругу своих обязанностей, генерал-губернатор скорее был полномочным инспектором, который мог запрашивать у губернаторов отчет о любых принимаемых губернскими властями решениях и имел право отменить те из них, которые считал не соответствующим закону.

      Права генерал-губернаторов существенно расширялись, если губернии и области объявлялись в положении усиленной или чрезвычайной охраны, или же на военном положении.

      Генерал-губернатор не мог доверить свои обязанности никому другому, и в его отсутствие на управляемой территории подведомственные губернаторы становились независимыми.

     Генерал-губернаторы назначались именными Высочайшими указами. Генерал-губернаторы по обычаю носили звания военных генералов.

 

Губернатор.

     Губернатор был начальником губернии. Непосредственно губернатору подчинялось только Губернское правление и все органы местной полиции (но не жандармское управление), другие значимые учреждения (прежде всего, Казенная палата и Контрольная палата) были от него независимы. Губернатор по должности был председателем почти всех многочисленных губернских присутствий и комитетов, координируя деятельность всех губернских ведомств через эти межведомственные совещания (но при этом, решения в присутствиях и комитетах принимались большинством голосов). Губернатор имел обязанность надзора за всеми учреждениями гражданских ведомств в губернии. В целом, в должностных обязанностях губернатора (кроме прямого руководства полицией) преобладали надзорные и контрольные функции. Возможности губернатора распоряжаться финансами были крайне ограниченными. Поскольку на губернском уровне полицейского учреждения не существовало, губернатор лично выполнял обязанности руководителя полиции губернии, посвящая этому существенную часть своего времени.

      Губернатор также обладал обширными надзорными и контрольными функциями в отношении земских и городских учреждений, не относившихся к органам государственной власти, а также по отношению к крестьянским сословным учреждениям.

     Права губернаторов существенно расширялись при объявлении местностей на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Особенно широко губернаторы использовали право административной высылки неугодных лиц.

     Объем власти губернатора зависел от того, введены ли в его губернии судебные уставы, земские учреждения и судебно-административная реформа 1889 г. Судебные уставы устраняли губернатора от участия в отправлении правосудия. Земское положение 1864 г. предоставляло губернатору надзор за земским самоуправлением; земское положение 1890 г. присоединило к надзору значительную долю вмешательства в земские дела; но оба положения устраняли губернатора от роли непосредственного хозяина, которой он был облечён в неземских губерниях. Положение о земских участковых начальниках 1889 г., увеличивая влияние губернатора на уездное управление, вновь предоставляло ему роль судьи в качестве председателя губернского присутствия.

     Власть губернатора значительно была усилена тремя законоположениями:

   * Положение комитета министров 22 июля 1866 г. предоставило губернатору:

      1. право общей и внезапной ревизии во всех административных местах гражданского ведомства (кроме изъятых от сего особыми правилами),

      2. право изъявлять несогласие на определение на службу, перемещение или перевод чиновников гражданского ведомства, если он признает их неблагонадежными, а также аттестовать их при представлении к наградам;

      3. право приглашать и вызывать всех служащих в губернии, даже, несмотря на сравнительное их, по классу должности или чину, старшинство;

      4. право прекращения всеми мерами чего-либо противного общественному порядку (закрытие клубов, собраний, артелей и т. п.).

   * Положение комитета министров 13 июля 1876 г. давало губернатору право издавать в пределах своего ведомства постановления в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности.

    * Положение 1881 г. об усиленной охране облекало губернатора в тех местностях, где охрана введена, обширной карательной властью.

    С другой стороны, правила 27 марта и 11 мая 1890 г. о взаимных отношениях гражданских и военных властей ставили губернатора значительно ниже начальника дивизии; даже бригадный командир, если он старше губернатора в чине, не представляется ему, а лишь делает визит.

    Губернаторы назначались именными Высочайшими указами. Должность губернатора относилась к IV классу (действительный статский советник). Хотя должность губернатора в некоторых случаях занималась генералами, она относилась к числу должностей гражданской службы. В организационном смысле губернатор был чиновником Министерства внутренних дел, по департаменту Общих дел.

    Комиссия для переустройства местного управления под председательством М. С. Каханова полагала возвести должность губернатора в III класс и этим самым поставить его выше всех местных гражданских и военных властей.    

     Заместитель губернатора назывался вице-губернатором, в отсутствие губернатора он получал все его полномочия. Должность вице-губернатора относилась к V классу (статский советник).

     При губернаторе состояли канцелярия (8-10 чиновников) и чиновники для особых поручений (3-5 человек).

 

Учреждения с постоянным штатом.

Губернское правление.

      Подчиненное губернатору (и относившееся к Министерству внутренних дел) учреждение с постоянным штатом, ответственное за управление губернией в широком смысле. «Губернское правление есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества».

      Правление состояло из присутствия и канцелярии, состоящей из: 1-го и 2-го распорядительных отделений (занятых общим делопроизводством, разбором разнообразных пререканий ведомств и жалобами, и возглавлявшихся старшим и младшим советниками правления), Врачебного отделения (под началом губернского врачебного инспектора), Строительного отделения (под началом губернского инженера), Ветеринарного отделения (под началом губернского ветеринарного инспектора), Межевого отделения, иногда называвшегося Губернской чертежной (под началом губернского землемера), Тюремного отделения (под началом губернского тюремного инспектора), типографии и редакции официальной губернской газеты. Функции правления ясны из названий его подразделений.

     Наиболее важные дела решало Общее присутствие губернского правления (не следует смешивать с Губернским присутствием) — коллегия, состоявшая из губернатора, вице-губернаторов, советников правления, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора (с правом совещательного голоса), губернского землемера, губернского тюремного инспектора и асессора. Присутствие имело канцелярию, отдельную от канцелярии губернского правления.

     Начальникам подразделений губернского правления был присвоен чин VI класса (коллежский советник).

     Несмотря на обширное описание, которое закон давал обязанностям губернского правления, дел у правления, за исключением разбора жалоб на действия других учреждений и отмены их решений, было очень немного. Медицинской, ветеринарной и строительной частью в действительности занимались земства и города, межевой — землеустроительные комиссии, тюрьмы находились в ведомстве министерства юстиции, а местные арестные дома содержало земство. Немногочисленные (20-30 человек в начале XX века) чиновники губернского правления в спокойных губерниях были загружены работой в меньшей степени, чем их коллеги из других губернских учреждений. Общие присутствия губернских правлений в реальной административной практике с конца XIX в. не собирались, губернаторы решали дела единолично.

     Губернское правление не имело уездных подразделений, так как устройство Российской Империи не предусматривало единства государственного управления на уездном уровне.

 

Казенная палата.

     Казенная палата — губернское учреждение Министерства финансов, по департаменту (затем Главному управлению) Государственного казначейства. Палата руководила всеми губернскими и уездными организациями, занимавшимися сбором государственных налогов (участковые податные инспекции, губернские и уездные присутствия по налоговым делам) и Казначейством (выполнявшим непосредственно кассовое обслуживание государственных учреждений), а также выполняла функции объединенной бухгалтерии и финансового отдела для всех прочих государственных учреждений в губернии.

     Палата утверждала контракты государственных учреждений на сумму до 5 000 руб. (контракты от 5 000 до 10 000 руб. утверждались губернатором, на большую сумму — министром финансов).

     Таким образом, губернские ведомства не имели денег в свободном распоряжении (а часто даже не вели бухгалтерского учета своих операций), и должны были согласовывать любой расход с Казенной палатой, следившей, прежде всего за соблюдением бюджетной дисциплины.

     Контрольные финансовые функции были у независимой организации, Контрольной палаты.

     Казенная палата не имела уездных подразделений.

 

Казначейство.

      Губернское казначейство — учреждение Министерства финансов, подчиненное губернской Казенной палате. Казначейство вело кассовое обслуживание государственных учреждений. Начиная с 1863-1867 гг., когда был введен принцип единства государственной кассы, счета государственных учреждений Российской Империи находились на казначейском обслуживании и никогда не передавались ни в отделения Государственного банка, ни в коммерческие банки. Казначейства также принимали от налогоплательщиков налоги (податные инспекции только рассылали окладные листы — извещения о размере налога).

     Казначейство возглавлялось губернским казначеем, чиновником министерства финансов. Казначей был подотчетен губернатору, но не подчинялся ему. Казначейства разделялись на семь разрядов по штатам, в зависимости от оборота. В среднем, в Казначействах служило 40-70 чиновников.

    В уездах имелись отдельные казначейства, подчиненные напрямую Казенной палате.

 

Контрольная палата.

    Контрольная палата — губернское учреждение Государственного контроля, учрежденные в 1865 г. Контрольные палаты занимались ревизией счетов всех государственных учреждений губернии.

    Чтобы устранить всякую подчиненность проверяющего проверяемому, Контрольные палаты были формально изъяты из числа губернских учреждений, и управляющий Палаты никаким образом не был подчинен губернатору.

     Палату возглавляли управляющий и его помощник. Для решения важных дел собиралось Общее присутствие Контрольной палаты в составе управляющего, его помощника и старших ревизоров.

     Контрольные палаты были разделены на восемь разрядов по штатам, в зависимости от величины финансового оборота в губернии. В среднем, в Контрольной палате было 20-30 чиновников.

     Уездных учреждений Государственного контроля не имелось.

 

Управление земледелия и государственных имуществ.

     Управление земледелия и государственных имуществ (до 1902 г. назывались Управлениями государственных имуществ) — губернское учреждение Главного управления земледелия и государственных имуществ (до 1893 г. называлось Министерством государственных имуществ, в 1893—1895 гг. называлось Министерством земледелия и государственных имуществ, в 1915 г. переименовано в Министерство земледелия).

     Для многих губерний эти управления были объединенными и приходились одно на две или три губернии.

    Управления были чисто бюрократическими учреждениями, то есть не имели никакой полномочной коллегии, и управлялись только начальниками, назначаемыми Высочайшими приказами.

     Первичной функций этих учреждений было управление казенными имуществами (землями и лесами; горно-металлургическими предприятиями руководил Горный департамент Главного управления земледелия и государственных имуществ через особые округа, не совпадавшие с губерниями), в двух направлениях: предоставление казенных земель в аренду и ведение лесного хозяйства. С переименованием Министерства в 1893 г. появились функции, связанные с покровительством развитию земледелия, вес которых в деятельности ведомства все более и более увеличивался. Хотя значительную часть мероприятий агрономической помощи взяли на себя земства, министерство через свои местные учреждения производило значительные субсидии.

     Управления работали совместно с губернскими землеустроительными комиссиями и губернскими лесоохранительными комитетами.

     Штат управлений был небольшим (до 10 чиновников), им подчинялись все чины лесной охраны, а также инструкторы по сельскому хозяйству. До образования губернских землеустроительных комиссий управлениям подчинялись также и землемеры.

     Уездных подразделений управления не имели.

 

Фабричная инспекция.

     Фабричные инспекции — местные учреждения Министерства торговли и промышленности, надзиравшее за значимыми промышленными предприятиями (упрощенно, за предприятиями с численностью рабочих более 50 человек или имевшими двигатель), учрежденные в 1882 г.; в 1894 г. инспекции были реформированы и существенно расширены. Кроме Министерства торговли и промышленности, чины инспекции были также подотчетны (и по определенным вопросам подчинены) губернаторам. До учреждения Министерства торговли и промышленности инспекции относились к ведомству Министерства финансов.

     Инспекции, не имевшие канцелярии и какого-либо коллегиального органа, состояла из старших фабричных инспекторов, фабричных инспекторов и кандидатов на должность инспектора.

     Задачи инспекций состояли в надзоре за соблюдением трудового законодательства, как со стороны рабочих, так и со стороны работодателей, технический надзор за паровыми котлами, сбор и обработка статистических данных о промышленности. Жалобы на действия инспекций рассматривало губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие.

 

Губернская землеустроительная комиссия.

     Губернские землеустроительные комиссии были учреждены в 1906 г. Комиссии, под председательством губернатора, состояли из губернского предводителя дворянства, председателя губернской земской управы, непременного члена (назначаемого главным управлением земледелия и землеустройства), управляющего казенной палатой, управляющего местными отделениями Крестьянского и Дворянского поземельного банков (как правило, эти должности совмещало одно лицо), одного из членов окружного суда, одного из непременных членов губернского присутствия, управляющего удельным округом (если он имелся), шести членов, избираемых губернским земским собранием, из которых три должны были быть крестьянами.

     Землеустроительные комиссии представляли собой учреждения, ответственные за проведение аграрной реформы. Первичной задачей комиссий было содействие приобретению крестьянами новых земель через Крестьянский банк и передаче крестьянам казенных и удельных земель. Далее комиссиям была поручена более сложная задача организации землеустроительных работ при закреплении надельных земель в собственность крестьян, что чаще всего представляло собой полное разверстание всех общинных земель с уничтожением чересполосицы и выделением крестьянам отрубов (то есть всего земельного надела одним участком). Во многих случаях к этим работам присоединялись также необходимые мелиоративные и гидротехнические работы. Так как межевые отделения губернских правлений не справлялись с таким объемом работ, комиссии постепенно организовали собственный штат землемеров, достигавший более чем 100 человек на губернию.

     Губернские комиссии руководили подчиненными им уездными землеустроительными комиссиями.

 

Губернское акцизное управление.

     Губернские акцизные управления — местные учреждения Министерства финансов, занятые исключительно администрированием акцизных сборов и независимые от других местных учреждений того же министерства. Акцизные управления организовывали сбор акцизов с питей, изделий из вина и спирта, дрожжей, табака, сахара, осветительных нефтяных масел и зажигательных спичек. В местностях, где действовала казенная винная монополия, акцизные управления заведовали всей деятельностью монополии (производством, закупкой у сторонних производителей, транспортировкой, хранением и продажей водки). Управления были независимы от губернаторов, которые сохраняли только право их ревизии и могли запрашивать от управлений необходимые данные.

     Управление, под началом управляющего акцизными сборами, состояло из старших и младших ревизоров, техников, чиновников по судебной части и канцелярии. При управлениях состояли контролеры и надсмотрщики. В губернском управлении служило 40-50 чиновников.

     Губернским акцизным управлениям были подчинены окружные акцизные управления в уездах.

 

Директор народных училищ.

     Министерство народного просвещения управляла учреждениями высшего и среднего образования по учебным округам, бывшим значительно крупнее губерний. На губернском уровне (и только в губерниях с земскими учреждениями) управление осуществлялось над начальными училищами. Особого учреждения со штатной канцелярией не предусматривалось, все функции выполнял один чиновник — директор начальных училищ, которому были подчинены инспекторы начальных училищ (5-7 человек), каждый наблюдавший за группой начальных школ. Директор начальных училищ состоял в V классе (статский советник), инспекторы — в VI классе (коллежский советник).

     Так как основная масса начальных училищ находилось в заведовании либо земств, либо духовного ведомства, должность директора народных училищ была более наблюдательской, чем руководящей.

     Высшие функции по заведованию над начальными школами в губернии выполнял губернский училищный совет.

     Уездных органов по управлению народными училищами не имелось, и участки инспекторов народных училищ не совпадали с уездами.

                           

Постоянно действующие комиссии.

Губернское по земским и городским делам присутствие.

     Присутствия были учреждены в 1890 г., при принятии нового «Положения о земских учреждениях», как мероприятие по ужесточению государственного контроля за местным самоуправлением. Присутствие было главным губернским учреждением по контролю за земским и городским самоуправлением. Присутствие представляло собой межведомственную комиссию, состоящую из губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казенной палатой, прокурора Окружного суда, председателя губернской Земской управы, непременного члена (название особенной должности), городского головы губернского города, представителя губернского Земского собрания, представителя городской Думы губернского города.

    Единственным штатным сотрудником присутствия был непременный член, специальный чиновник министерства внутренних дел, который и отвечал за ведение документации присутствия.

    Основной задачей присутствия было обсуждение правильности и законности постановлений земских учреждений. Также присутствие рассматривало жалобы на составление списков избирателей и могло, по представлению губернатора, принимать решение об отмене выборов в земские учреждения (при нарушениях законной процедуры). По представлению губернатора, присутствие отменяло постановления земских собраний.

     На уездном уровне аналогичных учреждений не имелось.

     Хотя присутствие в полном составе собиралось нечасто, через него проходили все постановления земских и городских учреждений и дела по их выборам, делопроизводство было достаточно большим; должность непременного члена присутствия была важной и деловой, он считался одним из ближайших помощников губернатора.

 

Губернское присутствие (губернское по крестьянским делам присутствие).

     Губернские по крестьянским делам присутствия были учреждены в 1861 г., при принятии «Положения о губернских и уездных о крестьянских делах учреждениях», в 1889 г., при введении «Положения о земских участковых начальниках», они были преобразованы в губернские присутствия. Старые названия эти учреждения сохранили только в Киевской, Подольской и Волынской губерниях.

     Присутствие представляло собой независимую межведомственную комиссию (а по некоторым делам — судебную инстанцию), под председательством губернатора, состоявшую из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища, и двух непременных членов от правительства. Два непременных члена присутствия были его штатными сотрудниками. Они назначались из лиц, не менее трех лет работавших в должностях не ниже VI класса, связанных с управлением крестьянскими делами. Непременные члены могли производиться в V класс (статский советник), а при особых заслугах — в IV класс (действительный статский советник). В 46 губерниях, в которых действовали Временные правила по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей, имелся также непременный член присутствия (особая штатная должность), занимавшийся делопроизводством по продовольственной части. Если присутствие выступало как судебная инстанция, в нем также участвовал председатель или член окружного суда, а если нет — также участвовали управляющий казенной палатой, начальник управления земледелия и государственных имуществ и председатель губернской земской управы. При присутствии состоял секретарь, чиновник губернского правления.

     Присутствие выступало как верхняя судебная инстанция по отношению к уездным мировым съездам (съездам мировых посредников, занимавшихся урегулированием конфликтов по землепользованию между крестьянами и помещиками) — до 1889 г., а с 1889 г. — по отношению к уездным съездам (уездная инстанция над земскими начальниками) и непосредственно земским начальникам, а также рассматривало и утверждало все сделки, приводившие к изменению границ сельских обществ, а также вопросы исключения за провинности из сельских обществ.

     Так как все правоотношения, связанные с крестьянским землепользованием, были чрезвычайно конфликтными, присутствие заседало часто, имело обширное текущее делопроизводство, а непременные члены присутствия были одними из основных сотрудников губернатора.

 

Периодически действующие комиссии.

Губернское по воинской повинности присутствие.

     Присутствие представляло собой межведомственную комиссию под председательством губернатора, в составе губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, председателя губернской земской управы, члена от губернской земской управы, прокурора окружного суда или его товарища, воинского чина (с правами командира отдельной части) по назначению командующего военным округом.

    Присутствия были заняты общим надзором за правильностью хода призыва в губернии, раскладкой числа новобранцев, приходящихся на губернию, по уездам и городам, проверкой деятельности нижестоящих присутствий (уездных, окружных и городских) и рассмотрением жалоб на них.

     В уездах и отдельных крупных городах созывались уездные (городские) по воинской повинности присутствия.

     Присутствия были учреждены с введением «Устава о воинской повинности» 1874 г.

 

Губернское по промысловому налогу присутствие.

     Присутствие представляло собой независимую межведомственную комиссию в составе губернатора, управляющего Казенной палатой, управляющего акцизными сборами, прокурора Окружного суда, председателя Губернской земской управы, городского головы, и двух представителей налогоплательщиков, избираемых губернской и городской земскими управами.

    Присутствие было одним из учреждений, участвовавшим в сборе государственного промыслового налога, его задачей было рассмотрение жалоб на решения Общего присутствия Казенной палаты, относящие к сбору этого налога.

    Присутствия были учреждены с 1899 г., с момента введения промыслового налога. Присутствия собиралось нерегулярно.

 

Губернское по квартирному налогу присутствие.

     Присутствие представляло собой межведомственную комиссию при Казенной палате, в состав которой входили управляющий Казенной палатой, члены Общего присутствия Казенной палаты, городской голова губернского города и два члена, выбранных городской думой.

     Присутствия занимались сбором государственного квартирного налога. Так как ведение списков налогоплательщиков, определение оклада налога и рассылка окладных листов были обязанностями подчиненных им городских по квартирному налогу присутствий, губернские присутствия занимались только контролем деятельности городских присутствий и разбором поступавших на них жалоб.

     Присутствия были учреждены с 1893 г., с момента введения налога. Присутствия собирались нерегулярно.

 

Губернское по делам об обществах присутствие.

     Учреждены в 1906 г. на основе «Временных правил об обществах и союзах» от 7 марта 1906 г. Присутствие производило регистрацию общественных организаций. Так как порядок регистрации был уведомительным (если общество в течение 2 недель не получало ответа на заявление о регистрации, оно считалось зарегистрированным), присутствию приходилось собираться часто, при небольшом количестве дел. Состав присутствия был одинаков с губернским по городским и земским делам присутствием, с целью совмещения заседаний этих двух комиссий.

 

Губернский распорядительный комитет.

     Губернский распорядительный комитет представлял собой межведомственную комиссию, занимавшуюся вопросами земских повинностей. После введения в 1864 г. земств, земские учреждения самостоятельно собирали и расходовали земские денежные сборы и администрировали земские натуральные повинности. Но значительная часть земских натуральных повинностей производилась в пользу государства (предоставление квартир войскам, обеспечение разъездов чинов местной полиции и т. п.). Кроме того, государство после введения казенной винной монополии выплачивала земствам компенсации за выпавшие земские сборы с торговли питиями. Губернские распорядительные комитеты и представляли интересы государства перед земствами на предмет взаиморасчетов по земским повинностям.

     В неземских губерниях распорядительные комитеты занимались также и организацией земских сборов, раскладкой государственного поземельного налога между уездами и отдельными налогоплательщиками.

    Комитет, под председательством губернатора, состоял из губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, члена от правительства, председателя губернской земской управы и городского головы губернского города.

    В уездах существовали подчиненные уездные распорядительные комитеты.

 

Губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие.

    Присутствия были учреждены в 1886 г., при принятии «Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих». Присутствие представляло собой независимую межведомственную комиссию в составе губернатора, вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища, начальника губернского жандармского управления, окружного фабричного инспектора или его помощника, члена от губернской земской управы, члена от городской управы и городского головы губернского города.

    Присутствия издавали постановления по охране труда, налагали взыскания на заводовладельцев и рассматривали жалобы на действия фабричных инспекций.

    Присутствия собирались нерегулярно.

 

Губернское присутствие по делам страхования рабочих.

    Присутствия были учреждены в 1912 г. особым законом, входившим в пакет законов о страховании рабочих. Присутствие представляло собой межведомственную комиссию в составе губернатора, вице-губернатора, управляющего Казенной палатой, прокурора окружного суда или его товарища, старшего фабричного инспектора, губернского врачебного инспектора, члена по назначению от министра внутренних дел, фабричного инспектора (по выбору министра торговли и промышленности), двух членов от губернского земства, одного члена от городской думы, двух членов от владельцев предприятий, двух членов от участников больничных касс (то есть от застрахованных рабочих).

     Присутствия занимались всем кругом вопросов, связанных с деятельностью больничных касс (независимых некоммерческих общественных организаций, осуществлявших страхование рабочих), прежде всего рассмотрением жалоб на деятельность касс и выдачей разрешений на различные отклонения от установленных законом параметров деятельности касс (минимальная численность участников и т. п.).

     Присутствия собирались нерегулярно. Подчиненных учреждений уездного уровня не имелось.

 

Губернская оценочная комиссия.

    Губернская оценочная комиссия, под председательством губернатора, состояла из вице-губернатора, губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, начальника управления земледелия и государственных имуществ, управляющего местным отделением Дворянского банка, одного из двух непременных членов губернского присутствия, председателя и членов губернской земской управы, двух членов от губернского земского собрания, городского головы губернского города, управляющего удельным округом (если он есть), представителя горного ведомства (если есть горные промыслы).

     Задачей комиссии было установление общих принципов и методик оценки недвижимого имущества, используемой казной и земствами в качестве налоговой базы при взимании многочисленных государственных налогов и земских сборов. Комиссия принимала разного рода методические указания по оценке, руководила подчиненными уездными комиссиями, проверяла оценочную деятельность уездных и губернских земских управ, разрешала пререкания между ведомствами при оценке имуществ.

     Комиссии были учреждены в 1899 г.

 

Комиссии, собираемые нерегулярно.

Губернский статистический комитет.

     Губернский статистический комитет состоял из председателя — губернатора, помощника председателя, непременных, действительных и почетных членов, а также секретаря. Состав комитета был очень широким. Непременными членами (то есть членами по должности) были вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющий казенной палатой, начальник управления государственных имуществ, губернский врачебный инспектор, директор губернских училищ, а в городах, где есть университет — профессор статистики, член от духовной консистории, член от ведомства путей сообщения, городской голова губернского города. Действительных и почетных членов комитет избирал сам из любых лиц, признанных сведущими и достойными. Секретарь комитета был его единственным штатным сотрудником.

     Закон не устанавливал никаких сроков для собраний комитетов, благодаря чему они собирались редко (или не собирались никогда).

     Комитет, лишенный собственного штата статистиков, никаких работ не производил, и лишь требовал производить и присылать ему статистические исследования от различных ведомств. Так как и другие ведомства не имели собственных статистических подразделений, статистика МВД считалась неудовлетворительной и уступала земской статистике, для ведения которой земства создавали особые отделы. В методическом плане комитет был подчинен Центральному статистическому комитету Министерства внутренних дел.

 

Лесоохранительный комитет.

     Лесоохранительные комитеты были учреждены в 1888 г, при введении «Положения о сбережении лесов»". Комитет был независимым и межведомственным, состоял из губернатора, губернского предводителя дворянства, председателя или члена окружного суда, управляющего государственными имуществами (земледелием и государственными имуществами) или его помощника, лесного ревизора, управляющего удельной конторой, председателя или члена губернской земской управы, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, двух членов из местных лесовладельцев, избранных губернским земским собранием.

     В обязанности комитета входило заведование сохранением лесов в губернии. Основной задачей комитета было присвоение лесам статуса защитных или подлежащих сбережению, а также утверждение планов хозяйства для защитных лесов. Непосредственной защитой лесов занимались чины лесной охраны, которыми ведало губернское управление государственных имуществ.

    Собирался комитет нерегулярно.

 

Губернский комитет попечительства о народной трезвости.

    Комитеты учреждались в губерниях, начиная с 1896 г., по мере введения казенной винной монополии, и состояли в ведении Министерства финансов. В задачу комитетов входила пропаганда трезвости и содействие всем общественным организациям, преследующим ту же цель.

    Комитеты, под председательством губернатора, состояли из депутата от духовного ведомства, губернского предводителя дворянства, председателя и прокурора окружного суда, вице-губернатора, управляющих казенной палатой, контрольной палатой, удельным округом, начальника управления земледелия и государственных имуществ, представителя местного высшего учебного заведения, директора народных училищ, управляющего отделением крестьянского поземельного банка, начальника губернского жандармского управления, представителя военного ведомства, врачебного инспектора, председателя губернской земской управы и двух членов от губернского земского собрания, городского головы губернского города.

    Комитеты представляли собой совершенно номинальную, бездеятельную организацию, по причине отсутствия ясно выраженной государственной политике борьбы с алкоголизмом.

 

Губернский училищный совет.

    Губернские училищные советы были учреждены в 1874 г., при введении «Положения о народных училищах», только в тех губерниях, в которых введены земские учреждения. Совет, под председательством губернского предводителя дворянства, состоял из директора народных училищ, члена по назначению от попечителя учебного округа, члена по назначению от губернатора, члена по назначению от епархиального архиерея, двух членов от губернского земского собрания.

    Совет занимался координацией деятельности разных ведомств, заведующих начальными школами в губернии (начальные школы содержались преимущественно земствами, городами и духовным ведомством, но также имелись и «министерские» начальные училища, напрямую управляемые министерством народного просвещения). Непосредственное руководство народными училищами осуществлял специальный губернский чиновник (по ведомству Министерства народного просвещения) — директор народных училищ и подчиненные ему инспекторы народных училищ, совет занимался только общим наблюдением и попечением за развитие начального образования. Совет утверждал отчеты инспекторов народных училищ, подтверждал утверждение в должности учителей и увольнял неблагонадежных учителей, распределял субсидии и т. д.

    В уездах имелись аналогичные по составу уездные училищные советы.

     В реальной административной практике всю работу по развитию сети и финансированию начальных училищ взяли на себя земства, города (в меньшей степени) и духовное ведомство, училищные советы собирались нечасто и выполняли формальные функции.

 

Общее присутствие губернских установлений.

     Межведомственная комиссия, которую губернатор собирал для решения дел «особо важных и чрезвычайных», «встретив сомнение и недоразумение в смысле законов». Представляло собой совместное заседание Губернского правления, Казенной палаты и Управления государственных имуществ. В реальной административной практике не созывалось.

 

Отрасли, не управляемые на губернском уровне.

     В приведенном выше списке административных органов отсутствуют учреждения, отвечающие за весьма важные функции, по следующим причинам:

     Полиция. Единого органа полицейской власти на губернском уровне не существовало, в отличие от городов и уездов; координировал работу местной полиции непосредственно и лично губернатор.

     Жандармерия. В 1827 г. Император Николай I учредил жандармский корпус. Если полиция подчинялась министерству внутренних дел, то жандармерией ведал сам Император; до 1880 г. – через Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. В каждом губернском городе было жандармское отделение во главе с жандармским офицером, обычно полковником. Жандармы охраняли особо важные государственные объекты, следили за порядком на железных дорогах.

    Суд. Судебные учреждения представляли собой независимую ветвь власти и не относились к числу губернских учреждений. Судебные округа не обязательно совпадали с губерниями, и не в каждой губернии была судебная палата, низшая судебная инстанция — окружные суды, напротив, в некоторых случаях охватывали территорию менее губернии.

    Здравоохранение. Государство, за редкими исключениями, не имело в губерниях лечебных учреждений; все медицинские учреждения находились в заведовании земств. По этой причине, кроме маленького врачебного отделения в составе губернского правления, никаких учреждений, заведовавших медициной, не существовало.

    Среднее и высшее образование. Образование управлялось через 12 учебных округов министерства народного просвещения, на губернском уровне управление средним и высшим образованием отсутствовало.

    Почта и телеграф. Управлялись через почтово-телеграфные округа Министерства внутренних дел, не совпадавшие с губерниями.

   

Уездные власти.

     Губерния делилась на уезды, административными центрами которых были уездные города. «Городские власти и места суть: в городах С.-Петербурге, Москве, Одессе, Севастополе, Керчи, Николаеве, Ростове-на-Дону вместе с Нахичеванью и в городе Баку: градоначальник; в городах с отдельною от уездной полицией - полицмейстер; городовые врачи; городская дума; городская управа; городской староста; сиротский суд; городское по квартирному налогу присутствие и другие городские установления и чины».

     Уездным или другим негубернским городом (так называемым заштатным) управлял городничий – полицейский чиновник, распоряжавшийся всеми делами города. Городничий – это полновластный хозяин города: в его подчинении – все чиновники уездного правления, он отвечает за такие, казалось бы, далекие от полиции учреждения, как народные училища или богоугодные заведения, то есть больницы, приюты, богадельни.

     Между тем еще с 1785 г. в губернских и уездных городах существовал и выборный орган – шестигласная дума (из шести «гласных», то есть депутатов от разных сословий), руководимая городским головой. Но власть городской думы и городского головы до реформы 1870 г. была совершенно призрачной и неощутимой. Реальной властью обладали не выбранные лица, а назначенные правительственными органами чиновники. В уездном городе это был городничий.

    В уездном городе заседал уездный суд, служивший до 1863 г. первой судебной инстанцией для дворян. Он решал мелкие уголовные и гражданские дела, чаще всего – споры о землевладениях. Уездный судья был после городничего вторым лицом в уездном городе. При судье состоял заседатель.

     Власть городничего, как показывает и само название должности, ограничивалось территорией города. «Уездные места и власти суть: уездный исправник; уездный съезд или уездное по крестьянским делам присутствие; уездное по воинской повинности присутствие; уездные врачи; уездные комитеты общественного здравия и оспенные; дворянская опека; уездный распорядительный комитет; уездное земское собрание; уездная земская управа; уездный комитет и уездная управа по делам земского хозяйства».

      Главой административно-полицейской власти уезда (без городов) до 1862 г. был капитан-исправник. При нем было два-три помощника – земские заседатели. Исправники и заседатели избирались местным дворянством из своей среды, должности были платными. С 1837 г. помощниками уездного исправника вместо земских заседателей стали становые пристава, каждый из которых ведал станом – полицейским округом. Уезд разделялся на два-три округа.

     До 1863 г. капитан-исправник стоял во главе низшего земского суда – уездного административно-полицейского органа, ведавшего всеми сословиями, кроме дворян. Его не надо смешивать с уездным судом.

     В 1863 г. низший земский суд был упразднен, так же как и должность городничего. Власть уездного, или земского, исправника с той поры распространилась и на уездный город. Исправники, назначаемые правительством – начальники уездной полиции, – просуществовали вплоть до 1917 г.

     В 1878 г. становые пристава получили в свое распоряжение урядников – сельских полицейских. Их не надо путать с урядниками – унтер-офицерами казачьих войск, к которым они не имели никакого отношения.

     В 1889 г. правительство ввело в уездах 40 губерний Европейской России должность земского начальника, назначаемого из дворян, призванного осуществлять надзор за деятельностью органов крестьянского сословного самоуправления. Он объединял в своих руках как административную, так и судебную власть над крестьянством всего уезда, утверждал в должности избранных крестьянами старост. Сельская территория уезда делилась на земские участки, подведомственные соответствующим земским начальникам.

 

Городская полиция.

     Полиция в городах отличалась от полицейских органов в сельской местности. До 1917 г. более или менее крупный город разделялся на части, то есть своего рода районы. Во главе полиции каждой части стоял частный пристав. Небольшие уездные города на части не разделялись. Тем не менее, и в них был частный пристав, ближайший помощник городничего. Частный пристав со своей канцелярией помещались в «частном доме». При каждом частном доме было арестантское отделение – съезжая, которую в народе иногда называли «холодной» или «сибиркой» из-за стоявшего в ней холода.

     Полицейские части разделялись на кварталы во главе с квартальными надзирателями, помощники которых назывались квартальными поручиками. В народе квартальных надзирателей называли просто квартальными. На одну полицейскую часть приходилось 4-5 кварталов. Самой мелкой полицейской территорией был околоток во главе с околоточным надзирателем, но они были не везде, а только в крупных городах. Рядовые постовые полицейские в городах до 1862 г. именовались будочниками – от слова «будка». Вооруженный алебардой, то есть длинным копьем с топориком, будочник пребывал на посту в будке, окрашенной полосами. Но чаще будка имела вид жилого дома, окруженного огородом, зимой деревянная или каменная будка отапливалась. Будочник не просто стоял на посту, но и жил в будке вместе с семьей. «Будочник» было словом неофициальным. Низшим полицейским чином был и хожалый – рассыльный при полиции, исполнявший разные поручения.

     В помощь полиции в дореформенное время выделялись десятские из мещан – от каждого десятого двора.

     Полицмейстер, – так назывался начальник полиции губернского города. В Петербурге и в Москве их было несколько, и подчинялись они главному – обер-полицмейстеру, а с 1905 г. – градоначальнику. Полицией в столицах, вплоть до 1884 г., ведала управа благочиния.

     В 1862 г. будочники были упразднены, уступив свое место городовым. В 1881 г. полицейские кварталы были переименованы в участки во главе с участковыми приставами. Изменилась и форма – полицейские стали носить черные шинели и мундиры темно-синего сукна.

 

Волость и село.

    Самой мелкой административно-территориальной единицей Царской России была волость, объединяющая несколько сел и деревень. Во главе ее стоял волостной старшина, избираемый на три года сельским сходом. Волостной старшина вместе со своим помощником волостным (или земским) писарем возглавлял волостное правление, состоявшее из сельских старост и других выборных должностных лиц. Старшиной был, как правило, состоятельный, знавший грамоту крестьянин. После реформы 1861 г. волостной старшина получил большую власть над крестьянами. После реформы кандидатура волостного старшины утверждалась мировым посредником, а с 1889 г. – земским начальником.

    В отдельных селах (одном или нескольких) судебно-полицейской властью обладал сельский сход во главе с выбранным старостой. Еще при крепостном праве сельский сход избирал из своей среды для выполнения различных общественных и административных обязанностей десятских и сотских. Названия обеих должностей – от числа выделявших их дворов. Десятские определяли пришлых людей на ночлег, исполняли обязанности курьеров и т.п. После крестьянской реформы сотские, как и десятские, превратились в низших полицейских служителей на селе. Сотские и десятские формы не носили – об их должности свидетельствовала особая медная бляха, повешенная на груди.

     Судебной инстанцией в волости после 1864 г. был ежегодно избираемый волостным сходом волостной суд. Он разбирал мелкие гражданские и уголовные дела, имея право приговорить крестьянина к штрафу, кратковременному заключению, телесному наказанию. В 1903 г., в связи с ростом стихийных выступлений крестьян, был учрежден новый низший полицейский чин – стражники, подчиненные урядникам. Вызвано это было тем, что десятские и сотские утратили доверие начальства, так как часто присоединялись к восставшим крестьянам.

 

Земские учреждения.

     На момент издания «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. таковые учреждения существовали в 34 губерниях Европейской России.

     В 1903 г. было принято «Положение об управлении земским хозяйством в губерниях Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской, Подольской», по которому в указанных неземских губерниях вводился модифицированный порядок земского управления, с назначением всех членов земских управ и земских гласных от правительства. Данный порядок был признан неудачным, после чего с 1910 г. разрабатывался законопроект о введении в этих губерниях выборных земских учреждений, но также с исключениями из общего порядка, направленными на отстранение от участия в земствах польских землевладельцев. Принятие данного закона в 1911 г. сопровождалось острым политическим кризисом. Выборное земство в этих шести губерниях действовало с 1912 г.

     В 1912 г. были приняты законы о введении с 1913 г. выборных земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской (административно относилась к Кавказскому краю) губерниях.

     Городское самоуправление (городские думы и городские управы) Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы имели статус независимых уездных земских собраний и управ, таким образом, одноименные уездные собрания и управы управляли только пригородными уездами, а территории городов были от них независимы.

    На момент переписи 1897 г. в 34 земских губерниях проживало 65 910 тыс. человек, что составляло 70,5 % от населения Европейской России, 52,5 % от населения Империи (без Финляндии). На 1 января 1914 г. в 42 земских губерниях Европейской России проживало 111 708 тыс. человек, что составляло 88,9 % от населения Европейской России, а всего в 43 земских губерниях проживало 113 020 тыс. человек, что составляло 64,9 % от населения Империи (без Финляндии).

     Полномочия земских учреждений распространялись на следующие предметы:

     *Сбор губернских и уездных земских повинностей и заведование собственными капиталами;

     * Попечение о развитии народного образования и установленное законами участие в заведовании содержимыми за счет земства учебными учреждениями;

     *Содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений, а также пристаней вне поселений;

     * Заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении (то есть комплексной социальной помощи) бедных, неизлечимых больных и умалишенных;

     * Заведование взаимным земским страхованием имуществ;

     * Оказание продовольственной помощи населению;

     *Участие в санитарно-эпидемиологических и ветеринарно-полицейских мероприятиях;

     * Предупреждение и тушение пожаров;

     * Устройство и содержание земской почты;

     * Воспособление местному земледелию, торговле и промышленности.

     Уездные земские собрания также выбирали мировых судей (до отмены института мировых судей при введении земских начальников).

     Практически сложившаяся схема распределения полномочий выглядела следующим образом:

     1. Медицина. Земства содержали все медицинские учреждения в уездах и подавляющее большинство больниц в губернских городах, государственные больницы существовали только в столицах и самых крупных городах. Земства оплачивали содержание бедных, неизлечимых и психиатрических больных в государственных больницах и больницах других земств.

     2. Образование. Земства содержали (с государственным пособием) начальные школы; при этом земские школы находились под методическим руководством Министерства народного просвещения. Параллельно существовала независимая от земств сеть церковно-приходских школ Духовного ведомства. Министерские (полностью государственные) начальные школы были редки. Начальные школы повышенного типа (уездные и городские училища, высшие начальные училища) содержались преимущественно государством. Начальные школы в городах содержались как земствами, так и городскими самоуправлениями. Специализированные неполные средние учебные заведения (сельскохозяйственные, технические училища и т. п.) содержались частично земствами, частично государством (разными ведомствами) без сложившейся системы. Среднее и неполное среднее образование (гимназии, прогимназии, реальные училища), а также высшее образование были государственными.

      3. Социальная помощь. Земства в обязательном порядке содержали на свой счет подкидышей и сирот. Социальная помощь остальным категориям населения оказывалась бессистемно.

      4. Дорожное хозяйство. Основные транзитные дороги содержались государством. Малозначительные дороги, соединяющие губернии, и все дороги внутри губерний содержались земствами.

      5. Санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная служба. Участие государства было минимальным - на уровне губернских врачебных и ветеринарных инспекторов с несколькими помощниками. Вся остальная работа выполнялась земствами.

      6. Охрана правопорядка. Полностью осуществлялась государством, при участии сельской полиции в волостях. Земства содержали арестные дома, для подвергнутых аресту по постановлениям земских начальников и городских судей.

      7. Благоустройство населенных пунктов. Благоустройство городов было полностью возложено на городские самоуправления, благоустройство в сельской местности — на сельские общества.

      8. Агрономическая помощь. Все виды агрономической помощи (консультирование, содержание опытных хозяйств, торговля сельскохозяйственными орудиями, специальное образование для крестьян) почти полностью оказывались населению земствами. Государство предпочитало субсидировать эту деятельность земств, а не вести ее самостоятельно.

      9. Мелкий кредит. Система учреждений мелкого кредита была предназначена для льготного кредитования крестьян, преимущественно через кооперативы и товарищества. Государство самостоятельно занималось мелким кредитом без участия земств.

      Практическое разделение полномочий между земствами и городскими самоуправлениями. Закон однозначно относил все мероприятия по благоустройству городов к сфере деятельности городских самоуправлений. Разграничение в вопросах образования, медицины и социальной помощи законом не устанавливалось, и в каждом случае было предметом индивидуального соглашения между земствами и городами. В целом, более крупные и обеспеченные города содержали школы (чаще) и больницы (реже) за свой счет, а более мелкие — пользовались земскими (в некоторых случаях компенсируя земствам расходы).

     Устройство, функции и полномочия земских учреждений. Земские собрания и управы.

     Земские учреждения (как на губернском, так и на уездном уровне) состояли из периодически собираемого выборного представительного органа — земского собрания и постоянно действующего исполнительного органа — земской управы. Этим выборным органам были подчинены все земские служащие и организации.

     Члены земских собраний от короны (предводители дворянства, представители ведомств, епархиальные депутаты) в просторечии назывались «первым элементом», выборные земские гласные и состав земских управ — «вторым элементом», наемные земские служащие — «третьим элементом».

      В земских собраниях участвовали выборные гласные и члены от правительства по должности. Обязанности гласных исполнялись безвозмездно. Земские собрания по закону должны были быть как минимум ежегодными, при наличии необходимости могли собираться и более часто. Распоряжение об открытии земских собраний исходило от губернатора. Как правило, земские собрания заседали 5-10 дней в году.

    К особой компетенции уездных собраний относилось раскладка на налогоплательщиков внутри уезда земских сборов. К особой компетенции губернских собраний относился более широкий круг вопросов: раскладка сборов между уездами; распределение недвижимости в ведение уездных и губернского земства; разрешение ярмарок, торгов и базаров; дела по взаимному земскому страхованию; разрешение займов на нужды земства.

И губернские, и уездные собрания, в пределах своих бюджетов и учреждений, решали следующие вопросы: проверка действий и отчетов управ; выборы в управы и установление денежного содержания членам управ; рассмотрение земских смет и раскладок; определение размеров земских сборов; списание недоимок по земским сборам; переложение натуральных повинностей в денежные; определение правил заведования специальными капиталами земств; покупка и продажа недвижимых имуществ. Все прочие вопросы не подлежали в обязательном порядке обсуждению в собраниях и могли решаться земскими управами.

     Участники уездного земского собрания: в собрании участвовали, под председательством уездного предводителя дворянства:

    * выборные гласные (раздельно выбранные крестьянами, цензовыми собственниками — дворянами, цензовыми собственниками — недворянами);

    * представители ведомств земледелия и землеустройства, удельного ведомства (если в уезде имелись государственные или удельные земли);

    * депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство сочтет полезным его назначить);

    * городской голова;

    * инспектор сельского хозяйства (по приглашению председателя, с совещательным голосом).

      Участники губернского земского собрания: в собрании участвовали, под председательством губернского предводителя дворянства:

    * выборные гласные (от уездных земских собраний);

    * уездные предводители дворянства;

    * председатели уездных земских управ (c 1899 г.);

    * начальники губернских Управлений земледелия и государственных имуществ, управляющие Удельными округами (там, где они были);

    * депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство сочтет полезным его назначить);

    * представитель министерства торговли и промышленности (там, где существуют казенные горные или соляные промыслы);

    * инспектор сельского хозяйства (по приглашению председателя, с совещательным голосом).

    Земские управы состояли из председателя и двух членов, по решению земского собрания число членов могло быть увеличено до четырех, а по разрешению министра внутренних дел — до шести. Срок службы этих лиц был трехлетним.

    Председатели и члены управ могли не быть гласными, но обязательно должны были иметь избирательное право в этом земстве. Если они еще не были гласными, то получали право членства в соответствующих земских собраниях.

    Председатели губернских управ утверждались в должности министром внутренних дел, председатели уездных управ и члены управ — губернатором. Если эти лица не утверждались в должностях, собрания могли, либо сразу выбрать запасных кандидатов, либо провести повторные выборы. При неутверждении второго выбранного кандидата должность замещалась лицом, назначенным министром внутренних дел.

     Председатели и члены земских управ считались состоящими на государственной службе и носили мундир, их работа оплачивалась. Председатели губернских управ состояли в V классе (статский советник), председатели уездных управ и члены губернских управ — в VI классе (коллежский советник), члены уездных управ — в VII классе (надворный советник). Те, кто не имел права государственной службы (до 1906 г. — крестьяне и мещане без гимназического образования, с 1906 г. государственная служба была открыта для всех), не производились в чины и числились в них зауряд (то есть только на время нахождения в должности).

     На управы возлагалось непосредственное заведование всеми делами земского хозяйства и управления.

     Разделение полномочий между губернскими и уездными земскими учреждениями.

     Закон не устанавливал никаких требований по разделению, как земских сборов, так и обязанностей между губернским и уездными земствами. В каждой губернии распределение устанавливалось индивидуально. В среднем, губернские земства расходовали 20-30 % от совокупного бюджета земств, остальное распределялось между уездными земствами.

    Как правило, уездные земства содержали второстепенные земские дороги, начальные земские школы, богадельни в уездах, участковые врачебные пункты и больницы в уездах, ветеринарную службу в уездах, а также организовывали небольшую часть агрономической помощи.

    Губернские земства содержали более значимые дороги, специализированные учебные заведения, губернские больницы, губернскую часть ветеринарной службы, организовывали основную часть мероприятий агрономической помощи, управляли специальными капиталами земств.

    Взаимодействие земских и правительственных учреждений. Участие государственной власти в земских учреждениях.

    Закон предполагал активный контроль государственной власти над деятельностью земских учреждений, прежде всего через губернаторов и специальный межведомственный орган — губернское по земским и городским делам Присутствие.

     Полномочия губернатора и министерства внутренних дел.

     Губернаторы управляли всем процессом выборов в земские учреждения, назначая время открытия всех избирательных собраний и съездов, утверждая списки избирателей и проверяя результаты выборов. Губернаторы отдавали распоряжение об открытии очередных и внеочередных земских собраний.

     Губернатор получал все решения земских собраний и рассматривал их на соответствие законам, если губернатор находил решения неправовыми, «а также не соответствующими общегосударственным пользам и нужда, либо явно нарушающими интересы местного населения», он выносил их на рассмотрение Присутствия, которое могло отменить эти решения. Существенным в данной правовой норме было то, что губернаторы имели право инициирования отмены земских постановлений не только по причине незаконности, но также и по причине нецелесообразности, то есть, де-факто произвольно.

     Определенные решения земских собраний не вступали в силу до утверждения их губернатором, а именно: о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; об изменении направления земских дорог, обращении местных дорог в проселочные и наоборот; об открытии ярмарок, торгов и базаров; о таксах вознаграждения за убытки от потрав, за лесные порубки, за тушение пожаров; о дорожных сборах; об установлении такс для извозчиков.

     Ряд более важных постановлений земских собраний подлежал обязательному утверждению министром внутренних дел, а именно: о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные; о переложении натуральных земских повинностей в денежные; о займах земств.

     Губернатор утверждал в должностях председателей и членов земских управ (председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел). Губернатор имел право ревизии земских управ и всех подведомственных им земских учреждений. Губернатор рассматривал жалобы частных лиц на действия земских учреждений, и мог делать распоряжения земским управам об удовлетворении жалоб.

    «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., введенное вскоре после убийства Императора Александра II, предоставляло губернатором и градоначальником в отдельных, указанных специальными временными постановлениями местностях, устранять от должности, по своему усмотрению и без объяснений, наемных служащих земских и городских самоуправлений. Эта мера, задуманная как постоянная, немедленно была распространена на всю территорию империи и действовала без перерыва (продлеваясь особым распоряжением каждый год) вплоть до Февральской революции. Из всех мер контроля государства над земствами именно право губернаторов немотивированно увольнять земских служащих воспринималось земской общественностью наиболее болезненно.

     Устройство и полномочия губернского по земским и городским делам присутствия.

     Присутствие представляло собой межведомственную комиссию, состоящую из губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казенной палатой, прокурора Окружного суда, председателя губернской Земской управы, непременного члена (название особенной должности), городского головы губернского города, представителя губернского Земского собрания, представителя городской Думы губернского города. Единственным штатным сотрудником присутствия был непременный член, специальный чиновник министерства внутренних дел, который и отвечал за ведение документации присутствия.

     При расхождении мнений присутствия и губернатора дела передавались на решение министра внутренних дел, при согласии мнений губернатора и присутствия отменить решения присутствия мог только Сенат.

     Основной задачей присутствия было обсуждение правильности и законности постановлений земских учреждений. Также присутствие рассматривало жалобы на составление списков избирателей и могло, по представлению губернатора, принимать решение об отмене выборов в земские учреждения (при нарушениях законной процедуры). По представлению губернатора, присутствие отменяло постановления земских собраний.

     Участие представителей земств в государственных учреждениях.

     Представители земств принимали участие в работе многочисленных межведомственных комиссий губернского и уездного уровней, а именно:

    1. Член от губернского земского собрания входил в Губернское по земским и городским делам присутствие, занимавшееся урегулированием взаимоотношений между государством и земскими и городскими самоуправлениями.

    2. Председатель губернской земской управы входил в Губернскую землеустроительную комиссию, а председатели уездных управ — в уездные землеустроительные комиссии (учреждены в 1906 г.).

    3. Председатель губернской земской управы входил в Губернский распорядительный комитет (учреждены в 1874 г.).

    4. Член от губернской земской управы входил в Губернское по воинской повинности присутствие, от уездной земской управы — в уездное по воинской повинности присутствие (учреждены в 1874 г.).

    5. Председатель губернской земской управы входил в Губернское по промысловому налогу присутствие (учреждены в 1899 г.).

    6. Член от губернской земской управы входил в Губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие (учреждены в 1886 г.).

    7. Два члена от губернского земского собрания входили в Губернское присутствие по делам страхования рабочих (учреждены в 1912 г.).

    8. Два члена от губернского земского собрания входили в Губернскую оценочную комиссию (учреждены в 1899 г.).

    9. Два члена от губернского земского собрания (избранные из местных лесовладельцев) входили в Губернский лесоохранительный комитет (учреждены в 1888 г.).

   10. Два члена от губернского земского собрания входили в Губернский училищный совет (учреждены в 1874 г.).

   11. Председатели уездных земских управ входили в административные присутствия уездных съездов (учреждены в 1899 г.).

     Члены Государственного Совета от губернских земских собраний.

     В 1906 г., одновременно с учреждением Государственной Думы, был реформирован Государственный Совет, превратившийся из единственного законосовещательного учреждения в одно из двух законодательных учреждений. Половина членов Совета с этого момента назначалась монархом, а половина — выбиралась по сложным правилам. Среди прочих учреждений и сословий, губернские земские собрания получили право выбирать члена Государственного Совета, по одному члену от каждого собрания.

     Члены Государственного Совета от земств должны были удовлетворять особому имущественному цензу, в три раза большему, чем ценз для личного участия в губернском избирательном собрании (то есть недвижимое имущество в 45 000 руб. или земельное владение соответствующей стоимости). Лица, прослужившие два срока в должностях предводителей дворянства, председателей земских управ, почетных мировых судей должны были удовлетворять цензу, в два раза большему, чем ценз для личного участия в губернском избирательном собрании.

      Земские выборы.

      Земские выборы были сословными (все избиратели разделялись на сословия крестьян, дворян и на всех прочих совместно), цензовыми (для всех избирателей, кроме крестьян, существовали требования к минимальному размеру имущества — ценз) и куриальными (сословия собирались и голосовали раздельно, по избирательным куриям). Если какое-либо собрание выбирало кого-либо, то кандидатом мог быть только участник этого собрания. Все земские учреждения избирались на три года.

     Процедура выборов в уездные земские собрания была двухступенчатой.

     На первом этапе собирались земские избирательные съезды (для мелких собственников, имевших 1/10 полного ценза), для выборов уполномоченных на земские избирательные собрания. Съездов одновременно созывалось два — в первом, под председательством уездного предводителя дворянства, участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы, — все прочие. Съезды выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян—землевладельцев, вместо двух съездов собирался один. Количество уполномоченных, выбираемых каждым из съездов, было равно количеству полных избирательных цензов, которое составляло все цензовое имущество участников съезда.

      На втором этапе собирались земские избирательные собрания, состоящие из уполномоченных от земских избирательных съездов и лиц с полным имущественным цензом, имеющих право личного участия в этих собраниях. Собраний одновременно созывалось два — в первом, под председательством уездного предводителя дворянства, участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы, — все прочие. Собрания выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян—землевладельцев, вместо двух собраний собиралось одно.

     Одновременно собирались избирательные волостные (то есть крестьянские) сходы, которые выбирали другую часть гласных в уездные земские собрания. До 1905 г. каждая волость выбирала по одному кандидату в гласные, из этих кандидатов губернатор выбирал установленное законом число гласных в уездное земское собрание, а остальные оставались запасными на случай выбытия действующих гласных. С 1905 г. участие губернатора было устранено, и кандидаты в гласные от волостных сходов составляли особый избирательный съезд, выбирая из своей среды установленное законом число гласных.

     Общее количество гласных, а также количество гласных от крестьян, от первого избирательного собрания (то есть от собственников—дворян), от второго избирательного собрания (то есть от собственников—недворян) определялось законом. В различных уездах было от 15 до 40 уездных гласных (в среднем, 24-30).

     Количество гласных от крестьян и от первого избирательного собрания зависело от наличия в уездах частных землевладельцев. В уездах, полностью лишенных частного землевладения (например, Олонецкая губерния), крестьянам принадлежало 12 мест гласных из 15. В уездах с развитым дворянским землевладением гласным от крестьян принадлежало от четверти до трети мест. Количество гласных от собственников—дворян колебалось от нулевого (в четырех губерниях, где таких дворян просто не было) до 55-60 % в губерниях с развитым дворянским землевладением. В тех 30 губерниях, где дворяне имелись, им принадлежало 57 % мест гласных, собственникам—недворянам принадлежало 13 %, крестьянам — 30 %.

     Всего в 34 земских губерниях было 10 229 гласных уездных земских собраний, один гласный представлял в среднем около 6 400 человек.

     Процедура выборов в губернские земские собрания.

     Выборы гласных в губернские земские собрания производились уездными земскими собраниями и были прямыми. Каждое уездное собрание из числа своих гласных выбирало гласных в губернское собрание, в количестве, установленным законом для каждого уезда. Количество гласных, избираемых в губернское собрание от уездов, было приблизительно пропорционально населенности уездов. В губернских собраниях различных губерний было от 15 до 62 гласных. Всего в 34 земских губерниях было 1 576 гласных губернских земских собраний.

     Избирательное право.

     Для личного участия в выборах гласных уездного земского собрания избиратель должен был состоять в русском подданстве и не менее года владеть (на выбор) следующими имуществами:

    * землею в количестве, установленном законом, различном для разных местностей; это количество колебалось от 150 десятин в развитых регионах (Екатеринославская губерния) до 800 десятин в глухих углах (Яренский уезд), при среднем значении в 200—250 десятин;

    * любым другим недвижимым имуществом, облагаемым земскими сборами, оцененным не менее чем в 15 000 руб.

     Избирательное право имели не только физические лица, но и любого рода предприятия, организации и учреждения, владеющие недвижимым имуществом. Избиратели младше 25 лет и женщины, владеющие цензовым имуществом, могли участвовать в избирательных собраниях через представителя.

     Для участия в земских избирательных съездах (выбиравших представителей на выборы гласных в уездное земское собрание) надо было владеть землей или недвижимостью в размере 10 % от требуемого для права личного участия в выборах.

     Избирательного права были лишены: подвергшиеся суду за уголовные преступления, отрешенные судом от должности (только на 3 года), состоящие под следствием, банкроты, исключенные из духовного звания, исключенные из сословных обществ за пороки, находящиеся под гласным надзором полиции.

     Священно- и церковнослужители христианских исповеданий лично не допускались к выборам, но храмы и монастыри участвовали в выборах как организации — владельцы цензового имущества; кроме того, в состав земских собраний входил невыборный епархиальный депутат.

     К выборам не допускались евреи.

     До 1906 г. крестьяне, участвовавшие в волостных собраниях, были лишены права участвовать в избирательных съездах, даже если они, помимо надельной земли в сельских обществах, имели цензовое недвижимое имущество.

     Финансирование земских учреждений.

     Земские учреждения финансировались за счет земских сборов, обособленных от государственных налогов и собираемых самими земствами, на основании «Устава о земских повинностях» 1899 г. Земские повинности могли быть денежными и натуральными; земства, как правило, предпочитали преобразовывать натуральные повинности в денежные. Кроме того, земские учреждения получали многочисленные целевые дотации из государственного бюджета, прежде всего на содержание земских начальных школ и на различные мероприятия агрономической помощи.

    Земские денежные сборы могли быть назначены со следующих предметов:

    * с земель (облагались все земли, в том числе казенные и удельные);

    * с недвижимых имуществ в городах и местечках;

    * с фабричных и заводских помещений;

    * с промысловых свидетельств (дополнительно от 10 до 15 % к сумме, уплачиваемой за свидетельство государству);

    * с патентов на заводы для выделки спиртных напитков и заведения для продажи питей (в 1906 г. сбор был отменен, но вместо него выплачивалась компенсация из государственного бюджета).

     Земские сборы собирались по утвержденному бюджету земства, называемому сметой. Сборы имели раскладочный характер; общая сумма каждого собираемого сбора утверждалась земским собранием и вносилась в смету, после чего производилась раскладка — фиксированная общая сумма сбора распределялась («раскладывалась») по налогоплательщикам, пропорционально стоимости их имуществ (или промысловых свидетельств и патентов). Для губернских сборов раскладка производилась в два этапа — вначале сбор раскладывался на уезды, а внутри каждого уезда — на налогоплательщиков.

      Закон не устанавливал размер земских сборов с земель и недвижимости. В 1900 г. было установлено ограничение роста ставок налога — не более чем на 3 % в год (рост сбора налога из-за увеличения количества или стоимости облагаемого имущества не ограничивался), но по согласованию с губернатором это ограничение могло не соблюдаться.

     Земские натуральные повинности состояли в обязанности:

    * содержания дорог и бечевников;

    * содержания подвод для разъездов чинов гражданского ведомства (внутри губерний);

    * содержания транспортировки арестантов (до общегосударственных ссыльно-этапных дорог);

    * снабжения квартирами чинов уездной полиции и некоторых чинов гражданского ведомства (прежде всего земских начальников и судебных следователей при их разъездах; большая часть обязанностей отменена в 1900 г.);

    * истребления вредных для полей и лугов насекомых и животных.

    Так как часть земских сборов и повинностей собиралась и расходовалась земствами, но предназначалась на общегосударственные нужды, а также из-за того, что часть земских доходов, выпавшая при введении казенной винной монополии, была заменена субсидиями от казны, взаиморасчеты земств и государства по налогам были достаточно сложны. Для разрешения возникающих вопросов и сверки взаимных обязательств в губерниях существовали Губернские распорядительные комитеты, состоявшие из членов от правительства и от земств.

     Изменения по отношению к Положению 1864 г.

     Принятие Положения 1890 г. находилось в общем русле консервативной политики Императора Александра III. Произведенные изменения были направлены на уменьшение демократического и всесословного компонента в деятельности земских учреждений. Наиболее значительными были следующие изменения по отношению к Положению 1864 г.:

    1.Разделение съезда цензовых избирателей на два отделения (дворянское и недворянское), причем дворянское отделение выбирало большинство гласных в 30 губерниях; этим изменением земства были практически поставлены под контроль дворян-землевладельцев (число дворян среди гласных увеличилось от 42 % до 57 %, число крестьян уменьшилось от 38 % до 30 %);

    2. Уменьшение количества выборных гласных земских собраний (количество гласных в уездных собраниях сократилось на 23 %, в губернских — на 31 %);

    3. В состав земских собраний были введены многочисленные члены по должности от правительства, прежде всего предводители дворянства, что еще более увеличило влияние дворянства на земские собрания;

    4. Председателям и членам земских управ были предоставлены права государственной службы;

    5. Были существенно расширены полномочия министра внутренних дел и губернаторов по контролю за земствами;

    6. Евреям было запрещено участие в земских выборах.

     Отношение разных сторон к реформе земских учреждений было предсказуемым — государственная бюрократия отнеслась к изменениям положительно, а земская общественность — отрицательно. С годами, по мнению большинства наблюдателей, стало заметным, что правительственные цели — сделать земства «дворянскими», заведомо проправительственными учреждениями — не были достигнуты. Реформы повлияли более всего на состав земских собраний, в меньшей степени — на состав земских управ. В то же время, политика земств и атмосфера в земских учреждениях все более и более зависела от т. н. «третьего элемента» — квалифицированных наемных работников (педагогов, учителей, инженеров, агрономов). Чем более увеличивались бюджеты и штаты земств, тем более их деятельность определялась взглядами наемного персонала; собиравшиеся раз в год земские собрания не могли существенно повлиять на работников земств, тем более что других сотрудников с угодной правительству политической ориентацией взять было негде. Земства постепенно склонялись к либеральной политической ориентации, многочисленные петиции и резолюции земств периода 1903—1905 гг. сыграли заметную роль в принятии решения об учреждении Государственной Думы.

       Городское самоуправление было реформировано на тех же началах что и земское самоуправление. По городовому положению 1870 г. шестигласные городские думы (введенные ещё Императрицей Екатериной II), составлявшиеся из депутатов от сословных групп, были заменены бессословными, члены которых – гласные (депутаты) - избирались на четыре года на основе имущественного ценза. Общее число гласных колебалось по разным городам от 30 до 72; в Москве число гласных было 180, в Петербурге - 250. Городская дума избирала городскую управу, состоявшую из городского головы и двух или более членов. Были также упразднены существовавшие ранее магистраты – сословная судебная инстанция для купцов и мещан.

      В выборах гласных участвовали все плательщики городских налогов - это были домовладельцы, собственники торгово-промышленных предприятий, банков и пр., причем они разделялись на три избирательных собрания: в первом собрании участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивающие третью часть общей суммы налогов по данному городу, во втором - средние плательщики, также уплачивавшие в общей сложности одну треть налогов, в третьем - все остальные.

    Каждое собрание, избирало третью часть установленного для данного города общего числа гласных. Таким образом, обеспечивалось преобладание в думах и избираемых ими городских управах наиболее крупных плательщиков городских налогов, т.е. наиболее крупной (в масштабе данного города) буржуазии.

    Рабочие, служащие, интеллигенция, не платившие городских налогов, в выборах гласных не участвовали. Так, в 1871 г. В Москве при численности ее населения в 602 тыс. человек право избирать и быть избранными в городскую думу имели лишь 20,6 тыс. человек (около 3,4%), из которых 446 человек составляли первое избирательное собрание, 2 200 - второе и 18 тыс. человек - третье. 

    Городская дума с городской управой ведали всем городским хозяйством. В их компетенцию входили вопросы внешнего благоустройство города, устройства рынков и базаров, попечение о местной торговле и промышленности, о здравоохранении и народном образовании, о мерах предосторожности против пожаров, содержания полиции, тюрьм, занятие благотворительностью.

     Городские учреждения были подчинены надзору губернатора и министра внутренних дел: городские головы губернских городов утверждались в должности министром, головы других городов – губернатором, а в Москве и Петербурге – Императором.

     В течение 70-х гг. новое городское положение было введено по всей России, за исключением Польши, Финляндии (где сохранялось прежнее городское устройство) и только что завоеванных районов Средней Азии.

     На Северном Кавказе «Положение 1870 г.» было введено во всех крупных городах, в Закавказье - лишь в Тифлисе, Баку, Кутаиси и Эривани; в Гори и Ахалцихе оно было введено в упрощенном виде. Во всех остальных городах и местечках Закавказья городское хозяйство оставалось в ведении местной полицейской власти.

     Основными источниками городских доходов были оценочный сбор с недвижимых имуществ и налоги на торговлю и промыслы. В Москве конца 70-х гг. эти источники составляли 76% доходного бюджета. Наиболее крупной статьей городских расходов, не считая расходов на общегосударственные нужды, были затраты на благоустройство города: в Москве конца 70-х гг. расходы по этой статье составляли около 31% расходного бюджета.

    

Пореформенный суд.

     В 1864 г. была проведена реформа суда. Прежний суд был сословным, для каждого сословия или нескольких сословий – свой. Не было ни предварительного следствия, ни прений сторон, ни защиты.

     Новый суд был объявлен независимым. В нем участвовали адвокаты, состоящие на государственной службе. Они назывались присяжными поверенными. Были еще и частные поверенные – адвокаты, имевшие право выступать не во всяких судах, а только в тех, которые им выдавали разрешение на эту деятельность. Заседания суда сделались открытыми, публичными. В решении наиболее важных дел принимали участие присяжные заседатели (12 человек), привлекаемые по жребию преимущественно из высших слоев местного населения. Они выносили свое мнение о виновности или невиновности обвиняемого, меру же наказания определял суд.

    Мелкие дела единолично разбирали мировые судьи, избираемые на три года уездными земскими собраниями и городскими думами. Однако в деревне мирового судью с 1889 по 1912 гг. сменил всемогущий земский начальник. Решение мирового судьи можно было обжаловать съезду мировых судей – мировому съезду. Была и должность почетного мирового судьи – более представительская, чем реальная. Для почетного мирового судьи эта должность не являлась постоянной, штатной работой. Он замещал мирового судью в его отсутствие, то есть на короткое время.

    Должность мирового судьи в 1889 г. отменили не только в деревнях, но и в большинстве городов, где мировой суд заменили назначенным правительственными органами городским судом. Только в 1912 г. мировые суды были восстановлены, хотя и не повсюду.